Légi közlekedés: piaci szabályok

Az egységes légiközlekedési piac létrehozása az 1990-es évek végén alapvetően átalakította a légi közlekedési ágazatot és nagymértékben hozzájárult az európai légi közlekedés elmúlt 20 évben bekövetkezett jelentős bővüléséhez.

Jogalap

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 100. cikkének (2) bekezdése.

Célkitűzések

Egy egységes európai légiközlekedési piac létrehozása, megfelelő működésének biztosítása, valamint lehetőség szerint bizonyos nem uniós országokra való kiterjesztése.

Eredmények

A légi közlekedés történelmileg az egyes országok hatóságainak támogatása és ellenőrzése alatt fejlődött. Európában ez nagyrészt azt jelentette, hogy monopolisztikus nemzeti légitársaságok és állami tulajdonban lévő/államilag irányított repülőterek jöttek létre. A nemzetközi légi közlekedés kétoldalú államközi egyezményeken alapul és ennek megfelelően is fejlődött a légitársaságok piaci hozzáférésének és tulajdonosi viszonyainak szigorú ellenőrzése mellett.

A belső piac létrehozását követően számos uniós szabályozási intézkedéscsomag a védett nemzeti légiközlekedési piacokat fokozatosan átalakította a légi közlekedés egységes kompetitív piacává (gyakorlatilag a légi közlekedés lett az első olyan közlekedési mód – és sok tekintetben mind a mai napig az egyetlen –, amelyik kihasználja a teljes mértékben integrált egységes piac előnyeit). Az Egységes Európai Okmány első (1987) és a második (1990) intézkedéscsomagja kezdte el lazítani a viteldíjakra és a kapacitásokra vonatkozó szabályokat. 1992-ben a harmadik intézkedéscsomag (nevezetesen a 2407/92/EGK, a 2408/92/EGK és a 2409/92/EGK tanácsi rendelet, amelyek helyébe mára az 1008/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet lépett) eltörölte az EU-n belül működő európai légitársaságokra vonatkozó valamennyi megmaradt kereskedelmi korlátozást. Ez utóbbit később Norvégiára, Izlandra és Svájcra is kiterjesztették, és az európai közös légtér létrehozásáról szóló megállapodás[1] révén a szomszédos országokra is kiterjeszthető.

A harmadik intézkedéscsomag közösségi légitársaságokkal váltotta fel a nemzeti légitársaságokat, és azt határozta meg alapelvként, hogy minden közösségi légitársaság szabadon határozhatja meg mind az utasokra, mind az árukra vonatkozó viteldíjait, valamint igénybe vehet minden EU-n belüli útvonalat bármilyen engedély vagy jóváhagyás nélkül (néhány nagyon sajátos útvonal kivételével, amelyekre vonatkozóan a tagállamok, bizonyos feltételek mellett, korlátozott időtartamra közszolgáltatási kötelezettséget írhatnak elő).

A harmadik intézkedéscsomag azokat a követelményeket is meghatározta, amelyeket a közösségi légitársaságoknak teljesíteniük kell ahhoz, hogy megkezdhessék vagy folytathassák működésüket.

1. Ezek elsősorban a következők: tagállamok, illetve tagállami állampolgárok tulajdonában, valamint tényleges ellenőrzése alatt állnak, továbbá üzleti tevékenységük székhelye valamelyik tagállamban van.
2. Jó pénzügyi helyzetben vannak. Megfelelő biztosítással rendelkeznek baleset esetén fennálló polgári jogi felelősségük fedezésére.
3. Rendelkeznek azokkal a szakmai képességekkel és szervezettel, amelyek révén a hatályban levő rendelkezéseknek megfelelően biztosítani tudják tevékenységük biztonságos folytatását. E képességek meglétét a légi üzemben tartási engedély kibocsátása bizonyítja.

Ezzel párhuzamosan egységes szabályokat fogadtak el az egységes légi közlekedési piac megfelelő működésének biztosítása érdekében, amelyek többek között előírják 1) az egyenlő feltételek megteremtését és 2) az utasok egységes és magas szintű védelmét.

Az egyenlő versenyfeltételek biztosítása érdekében az állami támogatásokra (az EUMSZ 107. és 108. cikke) és a versenyre (az EUMSZ 101–109. cikke – összefonódások, szövetségek, árrögzítés stb.) vonatkozó jogszabályok alkalmazandók a légi közlekedési ágazatra. A Bizottság iránymutatásokat fogadott el az ágazat állami finanszírozásának értékelésére (a légitársaságok esetében 1994-ben/repülőterek és a regionális repülőterekről közlekedő légitársaságoknak nyújtott indulási célú támogatások esetében 2005-ben). Ezeket 2014 tavaszán aktualizálták.

Az uniós szabályok biztosítják, hogy valamennyi légi fuvarozó azonos jogokkal és lehetőségekkel rendelkezzen a légi közlekedéshez kapcsolódó szolgáltatásokhoz való hozzáférés terén. A helyzet azonban egyes harmadik országokban ettől eltérhet, amennyiben a diszkriminatív gyakorlatok és a támogatások tisztességtelen versenyelőnyöket biztosíthatnak a hazai légi fuvarozóknak.

E helyzet orvoslása érdekében a légi közlekedés területén zajló verseny védelméről és a 868/2004/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2019. április 17-i (EU) 2019/712 rendelet létrehozott egy mechanizmust a tisztességes verseny biztosítására és a magas szintű összeköttetés fenntartására az egész EU-ban. E célok elérése érdekében a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy vizsgálatokat indítson és jogorvoslati intézkedésekre vonatkozó határozatokat hozzon, amennyiben a versenyt torzító gyakorlat kárt okoz vagy egyértelműen kárveszélyt jelent egy uniós légi fuvarozó számára. A rendelet 2019. május 30-án lépett hatályba.

A repülőterekhez és a repülőtéri szolgáltatásokhoz való tisztességes hozzáférést a 95/93/EGK tanácsi rendelet biztosítja, amely úgy rendelkezik, hogy a túlzsúfolt repülőterek esetében a résidőket (azaz az adott napon és adott időpontban való le-, illetve felszálláshoz szükséges engedélyeket) egy független résidő-koordinátor osztja ki a légitársaságok között méltányos, megkülönböztetéstől mentes és átlátható módon. A résidőkiosztás hatékonyságának további javítása és a repülőtéri kapacitások[2] optimális kihasználásának biztosítása érdekében a Bizottság 2011-ben előterjesztett egy módosító javaslatot. A javaslatról folytatott tárgyalásokat azonban 2013-ban felfüggesztették. A Bizottság 2023. évi munkaprogramja tartalmazta a repülőtéri résidőrendelet felülvizsgálatára vonatkozó, 2023 harmadik negyedévére vonatkozó új javaslatot.

A 96/67/EK tanácsi irányelv fokozatosan megnyitotta a verseny előtt a földi kiszolgálás körébe tartozó szolgáltatások piacát. A Bizottság arra vonatkozó 2011-es javaslatát, hogy tovább folytassák ennek a piacnak a megnyitását a legnagyobb európai repülőtereken, azonban 2014-ben visszavonták. A 2009/12/EK irányelv meghatározza a légitársaságok által a repülőtéri létesítmények és szolgáltatások használatáért fizetendő repülőtéri díjak kiszámítására vonatkozó alapelveket.

A terjesztési hálózatokhoz való tisztességes hozzáférés biztosítása érdekében, és azért, hogy a terjesztési hálózatok ne befolyásolják a fogyasztói döntéseket, 1989 óta egységes szabályok vannak hatályban. Ezek előírják, hogy a számítógépes helyfoglalási rendszereknek, azaz a CRS-eknek (amelyek a légitársaságok és az utazási irodák közötti technikai közvetítő eszközökként szolgálnak) megkülönböztetésmentes módon kell megjeleníteniük valamennyi légitársaság légi szolgáltatásait az utazási irodák számítógépeinek képernyőjén (80/2009/EK rendelet). A CRS-ek szerepe azonban egyre csökken, mivel egyre általánosabbá válik az online jegyértékesítés, többek között a légitársaságok internetes oldalain is. A Bizottság a szabályok aktualizálása érdekében felül kívánja vizsgálni a rendeletet.

Az utasok és a repülőgépek védelme, valamint az EU egészében egységes és magas szintű biztonság biztosítása érdekében a nemzeti biztonsági szabályokat közös biztonsági szabályokkal váltották fel, amelyeket fokozatosan kiterjesztettek a légi közlekedési lánc egészére. Emellett a szabályozási biztonsági rendelkezések tervezetének kidolgozása, és azok végrehajtásának felügyelete érdekében létrehozták az Európai Repülésbiztonsági Ügynökséget[3]. A légi járművek, utasaik és személyzetük elleni rosszindulatú cselekmények hatékonyabb megelőzése érdekében valamennyi uniós repülőtéren harmonizálták a biztonsági követelményeket[4]. Egységes szabályok (261/2004/EK rendelet) vannak érvényben továbbá a légi utasok jogainak védelmére, amelyek biztosítják, hogy az utasok legalább egy minimális szintű segítségben részesüljenek nagy késések vagy járattörlések esetén. Annak ellenére, hogy a légi utasok jogait sokkal jobban védik, mint a világ bármely más régiójában, időnként nehéznek bizonyul a hatályos szabályok alkalmazása, ami gyakran bírósági eljárásokhoz vezet[5]. A Bizottság 2013 márciusában új javaslatot nyújtott be a 261/2004/EK rendelet módosítására (COM(2013)0130), hogy tovább erősítse az uniós szabályok végrehajtását, tisztázva a kulcsfontosságú elveket és implicit utasjogokat. Az együttdöntési eljárás azonban soha nem zárult le. A Bizottság azt tervezi, hogy 2023-ban javaslatot tesz az utasjogok újabb reformjára, amely a multimodális jegyekkel kapcsolatos lehetőségekre is összpontosít majd.

2022 októberében az EU és az ASEAN[6] aláírt egy légiközlekedési megállapodást, amely javítani fogja a két terület közötti közvetlen összeköttetéseket és bővíteni fogja a légiközlekedési lehetőségeket, miközben korszerűsíti a szabályokat és a szabványokat.

2023 januárjában hatályon kívül helyezték a polgári sugárhajtású repülőgépek zajkibocsátásának korlátozásáról szóló 89/629/EGK tanácsi irányelvet, mivel a 2006/93/EK irányelv előírta minden olyan légi jármű teljes kivezetését, amely nem felelt meg az irányelv zajkibocsátási határértékeinek, így a 89/629/EGK irányelv elavulttá vált.

A Covid19-válságra adott válasz

A Covid19-járvány kitörését követően számos intézkedést fogadtak el a légiközlekedési ágazatban tapasztalt nehézségek kezelésére:

• 2020/459 rendelet (2020. március 30.) a Közösség repülőterein alkalmazandó résidőkiosztás egységes szabályairól szóló 95/93/EGK tanácsi rendelet módosításáról, hogy a légitársaságok mentesüljenek azon kötelezettségük alól, hogy üres légi járművekkel (fantomjáratokkal) használják fel résidőiket. A mechanizmust több alkalommal meghosszabbították. 2021 júliusában a Bizottság ismét javaslatot tett a résidő-könnyítési szabályok 2023 októberéig történő meghosszabbítására, amelyet a Parlament és a Tanács 2022 októberében jóváhagyott. Összességében ez a felülvizsgálat nagyobb rugalmasságot biztosít a légitársaságok számára ahhoz, hogy a közeljövőben reagálni tudjanak a váratlan fejleményekre. Az ukrajnai háború azt is megmutatta, hogy bizonyos útvonalakon egyéb előre nem látható fejlemények súlyos és tartós hatást gyakorolhatnak a légi forgalomra és a légitársaságok azon képességére, hogy megfeleljenek a résidők kihasználtságára vonatkozó szokásos követelményeknek.
• 2020/696 rendelet (2020. május 25.) a Közösségben a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló 1008/2008/EK rendeletnek (légi közlekedési szolgáltatásokról szóló rendelet) a Covid19-világjárványra való tekintettel történő módosításáról. Az átmeneti intézkedéseknek köszönhetően módosultak a légi fuvarozók engedélyezésére vonatkozó szabályok arra az esetre, ha a légi fuvarozónak a járványhelyzet miatt pénzügyi nehézségei támadnak; egyszerűsödtek a forgalmi jogok korlátozására vonatkozó eljárások; továbbá hatékonyabbá váltak a földi kiszolgálási szerződések odaítélését szolgáló eljárások. A Bizottság 2023-ban tervezi a légi közlekedési szolgáltatásokról szóló rendelet módosításának elfogadását.

A súlyos gazdasági visszaesés kockázatának kezelése érdekében a Bizottság közzétett egy állami támogatási intézkedésekre vonatkozó ideiglenes keretrendszert (amelyet többször frissítettek). Ez lehetővé teszi az uniós tagállamok számára, hogy a jelenlegi állami támogatási szabályok keretében rendelkezésre álló lehetőségeken túl is segítséget nyújtsanak a vállalkozásoknak. A tagállamok azóta számos, a gazdaság egészére kiterjedő és néhány ágazatspecifikus intézkedést javasoltak. 2023 márciusában az ideiglenes keretet kiterjesztették a nulla nettó kibocsátású gazdaságra való átállást célzó intézkedések támogatására, valamint annak lehetővé tételére, hogy a tagállamok Oroszország Ukrajna elleni háborújával összefüggésben támogassák a gazdaságot.

A közlekedés dekarbonizációja

A Bizottság által az európai zöld megállapodással összefüggésben 2021 júliusában elfogadott „Irány az 55%!” intézkedéscsomag számos javaslatot tartalmazott a légi közlekedésre vonatkozóan:

• Egy javaslat az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének (2003/87/EK irányelv) felülvizsgálatára[7] a légi közlekedés ingyenes kibocsátási egységeinek fokozatos megszüntetése és a nemzetközi légi közlekedés globális kibocsátáskompenzációs és -csökkentési rendszeréhez való igazodása érdekében. (A módosított irányelv 2023. Június 5-én lépett hatályba).
• Egy javaslat az alternatív üzemanyagok infrastruktúrájáról szóló rendelet felülvizsgálatára, amely előírja, hogy a légi járművek hozzáférjenek tiszta villamos energiához a főbb repülőtereken. A végleges jogszabály 2023. szeptember 22-én jelent meg az EU Hivatalos Lapjában.
• Egy javaslat a fenntartható légi közlekedés egyenlő versenyfeltételeinek biztosításáról szóló rendeletre (ReFuelEU aviation). Az uniós repülőterek és üzemanyag-forgalmazók kötelesek biztosítani, hogy 2025-től kezdődően a légijármű-üzemanyagok legalább 2%-a környezetbarát legyen, és ez az arány ötévente nőjön és 2050-re elérje a 70%-ot. A Parlament 2023. szeptember 13-án hagyta jóvá az új szabályokat.

Az Európai Parlament szerepe

Számos jelentésben, és különösen az 1995. február 14-i, „Az európai polgári légi közlekedés fejlődésének útja” című állásfoglalásában a Parlament hangsúlyozta annak szükségességét, hogy a légi közlekedésre vonatkozóan ki kell dolgozni egy olyan közös szakpolitikát, amely szélesebb körű és tisztességesebb versenyt tesz lehetővé a légitársaságok között. A Parlament tehát mindig támogatta az egységes légiközlekedési piac létrehozását és megfelelő működését.

E tekintetben azonban az Európai Parlament folyamatosan hangsúlyozta, hogy a légi közlekedés liberalizálását óvatosan és fokozatosan kell végrehajtani, és hogy annak mérlegelnie kell mind a fogyasztók, mind az iparág érdekeit.

Így tehát a Parlament az elmúlt három évtized során mindig a tisztességes verseny, a repülés biztonsága, a szolgáltatások minősége és az utasok jogai mellett érvelt, miközben védelmébe vette a légitársaságok munkatársainak munkakörülményeit, valamint a környezetvédelem ügyét is. A Parlament volt például az az intézmény, amelyik rögtön a liberalizálási folyamat kezdetétől fogva kérte, hogy legyenek meghatározva a repülőtereknek és a légitársaságoknak nyújtott állami támogatásokat szabályozó kritériumok, és hogy fogadjanak el egységes szabályokat a földi kiszolgálás körébe tartozó szolgáltatásokra, a repülőtéri díjakra, valamint az utasok jogaira vonatkozóan. A Parlament emellett a környezetbarátabb légijármű-üzemanyagok, a fenntartható légijármű-üzemanyagok gyorsított bevezetése és egy fenntartható légi közlekedési alap létrehozása mellett száll síkra.

A légi közlekedés liberalizációját illetően képviselt kiegyensúlyozott hozzáállását nemrég újból bizonyította a Parlament, amikor első olvasatban radikálisan módosította az Európai Bizottságnak az EU repülőterein érvényben levő résidőkre és a földi kiszolgálás körébe tartozó szolgáltatásokra vonatkozó 2011-es javaslatait.

A légi közlekedés terén zajló verseny védelméről szóló, 2018. március 20-i jelentésében a Parlament kifejezte támogatását az uniós légitársaságoknak a nem uniós légitársaságok tisztességtelen gyakorlataival szembeni védelmét célzó bizottsági javaslat iránt. A javaslat fő célja egy olyan gyakorlati, hatékony és könnyen használható uniós eszköz létrehozása, amely visszatartó erővel bír, vagy képes ellensúlyozni az állami támogatásból vagy egyéb megkülönböztető magatartásból eredő, nem uniós szereplők által okozott kárt a légi közlekedés terén.

Az Európai Parlament kapcsolódó jogalkotási és nem jogalkotási állásfoglalásai:

• 1995. február 14-i állásfoglalás az európai polgári légi közlekedés fejlődésének útjáról szóló bizottsági közleményről;
• 2007. július 11-i jogalkotási állásfoglalás a Közösségben a légiközlekedési szolgáltatások működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról;
• 2012. december 12-i jogalkotási állásfoglalás az Európai Unió repülőterein alkalmazandó résidőkiosztás egységes szabályairól szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról;
• 2013. április 16-i jogalkotási állásfoglalás az uniós repülőtereken a földi kiszolgálás körébe tartozó szolgáltatásokról és a 96/67/EK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról;
• 2014. február 5-i jogalkotási állásfoglalás a visszautasított beszállás és légijáratok törlése vagy hosszú késése esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség közös szabályainak megállapításáról szóló 261/2004/EK rendeletnek, valamint a légifuvarozók felelősségéről szóló 2027/97/EK rendeletnek az utasok és poggyászaik légi szállítása tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról;
• 2015. november 11-i állásfoglalás a légi közlekedésről;
• 2017. február 16-i állásfoglalás az európai légi közlekedési stratégiáról;
• 2019. március 14-i jogalkotási állásfoglalás a légi közlekedés területén zajló verseny védelméről és a 868/2004/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról;
• 2020. március 26-i jogalkotási állásfoglalás a Közösség repülőterein alkalmazandó résidőkiosztás egységes szabályairól szóló 95/93/EGK tanácsi rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról;
• 2020. május 15-i jogalkotási állásfoglalás a közlekedésre vonatkozó szabályozás bizonyos területein egyes bizonyítványok és engedélyek érvényességével, valamint egyes időszakos ellenőrzések és képzések elhalasztásával kapcsolatos egyedi és átmeneti intézkedéseknek a Covid19-járványra tekintettel történő megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról;
• 2022. május 5-i állásfoglalás Oroszország Ukrajna elleni háborújának az uniós közlekedési és idegenforgalmi ágazatra gyakorolt hatásáról. Aggodalmát fejezi ki az ukrajnai háborúnak a légi közlekedési ágazat működési költségeire gyakorolt hatása miatt, ami mind a személy-, mind az áruszállítást drágítja;
• 2022. december 13-i jogalkotási állásfoglalás a nemzetközi légi közlekedés kibocsátáskompenzációs és -csökkentési rendszere (CORSIA) szerinti értesítésről. A Parlament álláspontja szerint a tagállamoknak 2022. november 30-ig tájékoztatniuk kell a légijármű-üzemeltetőket arról, hogy 2021-ben a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet CORSIA-val kapcsolatos nemzetközi környezetvédelmi szabványai és ajánlott gyakorlatai szerinti követelményeket 2021-re nullára csökkentették.

A Covid19-járvány kitörésére és annak a közlekedésre gyakorolt hatására tekintettel a Parlament 2020. június 19-én állásfoglalást fogadott el „Turizmus és közlekedés 2020-ban és azon túl” címmel, amelyben a közlekedési és idegenforgalmi ágazat gyors, rövid és hosszú távú támogatására szólított fel túlélésük és versenyképességük biztosítása érdekében.

2020 márciusa óta a Parlament sürgősségi eljárás keretében számos jogalkotási állásfoglalást fogadott el, amelyek célja a világjárvány közlekedési ágazatra gyakorolt közvetlen negatív hatásai elleni küzdelem.

 

Ariane Debyser

10-2023