Többéves pénzügyi keret

Eddig hat többéves pénzügyi keret látott napvilágot, köztük a 2021–2027 közötti időszakra szóló. A Lisszaboni Szerződés a többéves pénzügyi keretet intézményközi megállapodásból rendeletté változtatta. A legalább ötéves időszakra szóló többéves pénzügyi keret feladata annak biztosítása, hogy az EU kiadásai rendezett módon és saját forrásainak határain belül alakuljanak. Meghatározza azokat a rendelkezéseket, amelyeknek az EU éves költségvetésének meg kell felelnie. A többéves pénzügyi keretről szóló rendelet kiadási plafonokat állapít meg a kiadások széles kategóriáira (az ún. fejezetekre) vonatkozóan. A 2018. május 2-i első ilyen irányú javaslatok után a Covid19-járvány kitörését követően a Bizottság 2020. május 27-én helyreállítási tervet terjesztett elő (Next Generation EU), amely a 2021–2027-es időszakra szóló többéves pénzügyi keretre és a saját forrásokra vonatkozó felülvizsgált javaslatokat foglalt magában, valamint egy 750 milliárd EUR értékű helyreállítási eszköz létrehozását (2018-as árakon). A csomagot intézményközi tárgyalásokat követően 2020. december 16-án elfogadták. A többéves pénzügyi keret működésének felülvizsgálata és adott esetben a keret kiigazítására irányuló javaslatok 2024. január 1-jéig esedékesek, de a Parlament felszólított ezen időpont előrehozatalára.

Jogalap

• Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 312. cikke;
• a Tanács (EU, Euratom) 2020/2093 rendelete (2020. december 17.) a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről;
• a Tanács (EU) 2020/2094 rendelete (2020. december 14.) a Covid19-válság utáni helyreállítás támogatására szolgáló Európai Uniós Helyreállítási Eszköz létrehozásáról;
• az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság közötti, a költségvetési fegyelemről, a költségvetési ügyekben való együttműködésről és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásról, valamint az új saját forrásokról és az új saját források bevezetésére irányuló ütemtervről szóló, 2020. december 16-i intézményközi megállapodás.

Előzmények

Az 1980-as években a rendelkezésre álló források és a tényleges költségvetési követelmények egyensúlyának egyre növekvő hiánya konfliktusokkal teli légkört eredményezett az intézményi kapcsolatokban. E konfliktus enyhítésére, a költségvetési fegyelem növelésére és a végrehajtás jobb tervezés révén történő javítására tett kísérletként kialakítottak egy többéves pénzügyi tervre vonatkozó koncepciót. Az e célt szolgáló első intézményközi megállapodást 1988-ban kötötték meg. Ez a Delors I. csomagként is ismert 1988–1992-es pénzügyi tervre vonatkozott, amelynek az volt a célja, hogy biztosítsa az Egységes Európai Okmány költségvetési végrehajtásához szükséges forrásokat. 1993. október 29-én új intézményközi megállapodás született, amely tartalmazta a Delors II. csomagként is ismert 1993–1999-es pénzügyi tervet, amely lehetővé tette a strukturális alapok megkétszerezését és a saját források (1.4.1.) felső korlátjának megemelését. Az Agenda 2000-ként is ismert, a 2000–2006-os időszakra vonatkozó pénzügyi tervről szóló harmadik intézményközi megállapodást 1999. május 6-án írták alá, ennek egyik fő célkitűzése a bővítés finanszírozásához szükséges források biztosítása volt. A 2007–2013-as időszakra vonatkozó negyedik intézményközi megállapodást 2006. május 17-én fogadták el.

A Lisszaboni Szerződés a többéves pénzügyi keretet intézményközi megállapodásból egyhangúan elfogadandó tanácsi rendeletté változtatta, amely az Európai Parlament külön jogalkotási eljárás tárgyát képező jóváhagyásától függött. Azon túl, hogy leszögezi, hogy „[a] többéves pénzügyi keret kiadási kategóriánként meghatározza a kötelezettségvállalási és a kifizetési előirányzatok éves felső határát”, az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 312. cikke kimondja azt is, hogy „[a] pénzügyi keret meghatároz minden, az éves költségvetési eljárás zavartalan lefolytatásához szükséges egyéb rendelkezést is”.

A 2014–2020-as időszakra vonatkozó ötödik többéves pénzügyi keret volt az első, amelynek teljes összege a korábbiakhoz képest reálértéken csökkent. A többéves pénzügyi keret elfogadásához ezért a Parlament előfeltételül szabta annak kötelező félidős felülvizsgálatát, amely lehetővé teszi a költségvetési igények referenciaidőszakban történő újraértékelését és szükség esetén azok kiigazítását. A megállapodás egyebek mellett fokozott rugalmasságot is biztosított a tervezett összegek teljes mértékű kihasználásának lehetővé tétele érdekében, továbbá lefektette az alapokat az uniós saját források valódi rendszerének kiépítéséhez. 2017. június 20-án elfogadták a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret felülvizsgált változatát, amely további támogatásokat irányzott elő a migrációval kapcsolatos intézkedésekre, valamint a munkahelyteremtés és a növekedés előmozdítására. A Rugalmassági Eszközt és a sürgősségisegély-tartalékot is megerősítették, így lehetővé vált a források költségvetési fejezetek és évek közötti könnyebb átcsoportosítása, elősegítve a gyorsabb reagálást előre nem látható események és új prioritások felmerülése esetén.

A 2021–2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret

2018. május 2-án a Bizottság jogalkotási javaslatokat terjesztett elő a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről. A Bizottság javaslata 1 134,6 milliárd eurót tett ki (2018-as árakon) a kötelezettségvállalási előirányzatok tekintetében, ami az EU-27 GNI-jének 1,11%-át jelenti. Magasabb összegeket tartalmazott többek között a határigazgatás, a migráció, a biztonság, a védelem, a fejlesztési együttműködés és a kutatás területén. Csökkentéseket különösen a kohéziós és az agrárpolitika esetében irányzott elő. Az általános felépítését racionalizálták (a kiadási programok száma 58-ról 37-re csökkent), és a Bizottság a többéves pénzügyi keret felső határain kívül eső speciális eszközöket javasolt az uniós költségvetés-tervezés rugalmasságának javítása érdekében. A javaslat szerint az Európai Fejlesztési Alapot (EFA) integrálnák a többéves pénzügyi keretbe. A Bizottság javasolta továbbá a bevételi oldal korszerűsítését a saját források számos új kategóriájának bevezetésével.

A Parlament 2018. március 14-én és 2018. május 30-án állásfoglalást fogadott el a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről. 2018. november 14-én a Parlament részletesebben kifejtette tárgyalási megbízatását, ideértve a többéves pénzügyi keretről szóló rendelet és az intézményközi megállapodásról szóló javaslatok módosításait, valamint a fejezetek és programok szerint bontott teljes számadatokat. Megállapította, hogy a többéves pénzügyi keret kötelezettségvállalásokra vonatkozó felső határának az EU bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) 1,0%-áról (EU-28) 1,3%-ára (EU-27), azaz 1 324 milliárd euróra (2018-as árakon) kell növekednie, ami a Bizottság javaslatában szereplő összeget 16,7%-kal haladja meg. A közös agrárpolitika és a kohéziós politika előirányzatainak reálértéken változatlannak kell maradniuk, ugyanakkor több prioritást tovább kell erősíteni, többek között a Horizont Európát, az Erasmus+-t és a LIFE-ot; létre kell hozni egy új gyermekgaranciát (5,9 milliárd EUR) és egy új energetikai átállási alapot (4,8 milliárd EUR); a migráció és a határigazgatás terén érintett decentralizált ügynökségek finanszírozását több mint négyszeresére kell növelni (több mint 12 milliárd euróra). Az uniós költségvetésnek az éghajlat-politikai célkitűzések eléréséhez való hozzájárulását a többéves pénzügyi keret 2021–2027-es időszakra vonatkozó kiadásainak legalább 25%-ában kell meghatározni, és azt az érintett szakpolitikai területeken érvényesíteni kell, és legkésőbb 2027-ig a kiadások 30%-ára kell növelni. A többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálatát kötelezővé kell tenni.

A Tanács 2018. november 30-án és 2019. december 5-én közzétett egy „tárgyalási keretdokumentum-tervezetet”, amely a rendszerint a rendes jogalkotási eljárás hatálya alá tartozó kiadási programokhoz kapcsolódó horizontális és ágazati kérdéseket is tartalmazott (és amelyet a Parlament kritikával fogadott[1]). A Tanács támogatta, hogy a többéves pénzügyi keret kötelezettségvállalási előirányzatainak teljes összege 2018-as árakon 1 087 milliárd EUR legyen (az EU-27 bruttó nemzeti jövedelmének 1,07%-a), ami jóval elmaradt a Parlament várakozásaitól.

2019. október 10-én és 2020. május 13-án a Parlament az európai választásokat követően naprakésszé tette megbízatását, és felkérte a Bizottságot, hogy nyújtson be javaslatot a többéves pénzügyi keret vészhelyzeti tervére vonatkozóan, amely biztonsági hálót biztosítana az uniós programok kedvezményezettjeinek védelmére abban az esetben, ha a folyamatban lévő többéves pénzügyi keretet kell meghosszabbítani, tekintettel az Európai Tanácson belüli nézetkülönbségekre.

Eközben a Bizottság 2020. január 14-én az Igazságos Átmenet Alap létrehozására irányuló javaslatot terjesztett elő a többéves pénzügyi keretre vonatkozó javaslatcsomag újabb elemeként, az európai zöld megállapodás részeként.

A Covid19-válságot és a szükséges korlátozó intézkedések súlyos gazdasági hatásait követően a Bizottság 2020. május 27-én és 28-án módosított javaslatokat[2] tett közzé egy 1100 milliárd EUR összegű többéves pénzügyi keretről és a Next Generation EU-nak (NGEU)[3] keresztelt, (2018-as árakon) 750 milliárd EUR értékű további helyreállítási eszközről, amelyből 500 milliárd EUR vissza nem térítendő támogatás és 250 milliárd EUR hitel formájában folyósítható. A csomag új eszközökre irányuló jogalkotási javaslatokat, továbbá a többéves pénzügyi keret már benyújtott programjaira vonatkozó módosításokat is tartalmazott. Az új csomag finanszírozását a tervek szerint a pénzügyi piacokon történő hitelfelvétellel biztosítanák. E célból a Bizottság a saját források rendszeréről szóló határozatról szóló javaslatát is módosította, hogy lehetővé váljon egy akár 750 milliárd EUR összegű hitel felvétele. Végezetül a Bizottság csomagja 11,5 milliárd euróval növelte a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretben a 2020. évi kötelezettségvállalások felső határát annak érdekében, hogy már az új többéves pénzügyi keret elfogadása előtt megkezdődhessen a támogatások igénybevétele.

Az Európai Tanács 2020. július 21-én következtetéseket[4] fogadott el a helyreállítási erőfeszítésről (Next Generation EU), a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről és a saját forrásokról. A helyreállítási erőfeszítés mértékét a 2021–2023-as időszakra 750 milliárd EUR-ban hagyták jóvá. A támogatási komponenst azonban 500 milliárd EUR-ról 390 milliárd EUR-ra csökkentették, míg a hitelkomponenst 250 milliárd EUR-ról 360 milliárd EUR-ra növelték. Az Európai Tanács elutasította a többéves pénzügyi keret 2020-ra vonatkozó felső határának felfelé történő módosítását. A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretben a kötelezettségvállalások teljes felső határát 1 074,3 milliárd euróban határozták meg. A következtetések kimondták továbbá, hogy a költségvetés és a NGEU védelme érdekében feltételességi rendszert vezetnek be. 2021. január 1-jétől az újrafeldolgozatlan műanyag csomagolási hulladékra épülő új saját forrásról született megállapodás, és a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretben más saját források bevezetésének előkészítésére is voltak tervek, amelyeket a Next Generation EU keretében felvett hitelek előtörlesztésére használnának fel. A Next Generation EU javasolt jogalapja az EUMSZ 122. cikke volt, amely lehetővé teszi az EU számára, hogy a Tanácsban minősített többséggel, a Parlament jogalkotási eljárásba való bevonása nélkül hozzon a gazdasági helyzetnek megfelelő intézkedéseket.

A Parlament azonnal reagált az említett következtetésekre egy 2020. július 23-án elfogadott állásfoglalásában, amelyben történelmi lépésnek nevezte a helyreállítási eszköz létrehozását, de sajnálatát fejezte ki a jövőorientált programok finanszírozását érintő csökkentések miatt. Hangsúlyozta, hogy az Európai Tanács által javasolt összegeken felül célzott emeléseket kell végrehajtani az éghajlattal, a digitális átállással, az egészséggel, az ifjúsággal, a kultúrával, az infrastruktúrával, a kutatással, a határigazgatással és a szolidaritással kapcsolatos programok tekintetében. Megismételte továbbá, hogy nem adja egyetértését a többéves pénzügyi kerethez az EU sajátforrás-rendszerének reformjáról szóló megállapodás nélkül, hogy e források legalább a Next Generation EU-hoz kapcsolódó költségeket (tőke és kamat) fedezni tudják, az eszköz hitelességének és fenntarthatóságának biztosítása érdekében. A Parlament költségvetési hatóságként azt is kérte, hogy a közösségi módszerrel összhangban teljes mértékben vonják be a helyreállítási eszköz végrehajtásába.

2020. november 10-én lezárultak a Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti, 2020. augusztusban megkezdett háromoldalú tárgyalások. A 2021–2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretről szóló tanácsi rendeletet a Parlament egyetértését követően december 17-én fogadták el.

2021. május 31-ig mind a 27 tagállam ratifikálta a saját forrásokról szóló határozatot, lehetővé téve az EU számára, hogy az NGEU keretében megkezdje a tőkepiacokon történő adósságkibocsátást.

2021. január 1-jén hatályba lépett egy új mechanizmus, amely megvédi az uniós költségvetést a jogállamiság elveinek megsértésétől. Ez volt a másik feltétel, amelyhez a Parlament az egyetértés megadását kötötte.

Többéves pénzügyi keret (millió EUR, 2018-as árakon)

A Parlament különösen a következőket tudta elérni:

• további 15 milliárd EUR a 2020. júliusi javaslathoz képest, a következő kiemelt programokra: Horizont Európa, Erasmus+, EU az egészségügyért, InvestEU, Határigazgatási Alap, Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (NDICI), humanitárius segítségnyújtás, jogok és értékek, Kreatív Európa;
• az új uniós saját források bevezetésére vonatkozó, jogilag kötelező erejű ütemterv;
• a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret általános felső összeghatárának fokozatos növelése 1 074,3 milliárd EUR-ról 1 085,3 milliárd EUR-ra, 2018-as árakon (a részleteket lásd alább);
• további 1 milliárd EUR a Rugalmassági Eszköz számára;
• új eljárási lépés („költségvetési ellenőrzési eljárás”) az EUMSZ 122. cikkén alapuló jövőbeli válságkezelési mechanizmusok létrehozására, amelyek potenciálisan jelentős költségvetési vonzatokkal járnak;
• a Parlament bevonása a Next Generation EU külső címzett bevételeinek felhasználásába, e bevételek, valamint a hitelfelvétel és hitelnyújtás általános újraértékelése a költségvetési rendelet következő felülvizsgálata során, valamint a többéves pénzügyi keretről szóló jövőbeli tárgyalások során folytatott együttműködésre vonatkozó megállapodások;
• megerősített éghajlat-politikai nyomonkövetési módszertan azon cél elérése érdekében, hogy a többéves pénzügyi keret/NGEU kiadásainak legalább 30%-át éghajlat-politikai célkitűzések támogatására fordítsák[5];
• a biológiai sokféleségre vonatkozó új éves cél (7,5% 2024-ben és 10% 2026-ban és 2027-ben) és a nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos kiadások mérésére szolgáló módszertan kialakítása;
• a kedvezményezettekre vonatkozó adatok gyűjtésének reformja azok minőségének és összehasonlíthatóságának javítása érdekében, az uniós költségvetés erősebb védelme céljából, beleértve a Next Generation EU kiadásait is.

A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretnek a Parlament prioritásaihoz kapcsolódó egyéb elemei a következők:

• az EFA beemelése az EU költségvetésébe;
• a mezőgazdaságra és a kohézióra szánt általános finanszírozásnak a 2014–2020 közötti időszakhoz hasonló szinten tartása;
• az Igazságos Átmenet Alap létrehozása.

Az emelések (11 milliárd EUR) fő forrása az Unió által beszedett bírságokhoz kapcsolódó új mechanizmus, és a 2022–2027-es időszakban az érintett programok számára automatikusan további allokációkat eredményez. A hét évre szóló többéves pénzügyi keret általános felső határa ezért 2018-as árakon fokozatosan eléri az 1 085,3 milliárd EUR-t, azaz reálértéken 2 milliárd EUR-val magasabb a 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret megfelelő felső határánál (2018-as árakon 1 083,3 milliárd EUR az Egyesült Királyság nélkül, az EFA-val együtt). További kiegészítések (2,5 milliárd EUR) az Európai Tanács által meghatározott felső határokon belül fel nem osztott tartalékokból származnak. 1 milliárd EUR az NDICI javára az AKCS beruházási keret (EFA) korábbi kihelyezéseiből befolyó bevételekből származik. 0,5 milliárd EUR a Horizont Európa javára a kutatás területén visszavont előirányzatokból származik (a költségvetési rendelet 15. cikkének (3) bekezdése).

Az intézményközi megállapodás értelmében a helyreállítást fedező adósságok visszafizetését és kamatait az uniós költségvetésből kell finanszírozni a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret felső határain belül, „beleértve a 2021 után bevezetett új saját forrásokból befolyt elegendő összeget is”. Ez nem befolyásolja azt, hogy a jövőbeli többéves pénzügyi keretekben 2028-tól hogyan kezelik ezt a kérdést, és a kifejezett cél most az uniós programok és alapok megőrzése.

2021. december 22-én a Bizottság új saját forrásokra és a többéves pénzügyi keretről szóló rendelet célzott módosítására tett javaslatot. A Parlament 2022. szeptember 13-án átmeneti állásfoglalást fogadott el e módosításról. A módosítás célja többek között egy olyan új mechanizmus bevezetése, amely lehetővé teszi a felső határok 2025-től kezdődő automatikus emelését az NGEU adósságának előtörlesztésére szolgáló új saját forrásokból származó további bevételek figyelembevétele érdekében.

A Bizottság kijelentette, hogy 2024. január 1-jéig előterjeszti a többéves pénzügyi keret működésének értékelését[6], és adott esetben javaslatot tesz annak felülvizsgálatára. Az Ukrajna megsegítéséről és újjáépítéséről szóló, 2022. május 18-i közleményében kijelentette, hogy „az Európában zajló háború által előidézett, előre nem látható szükségletek jóval túlmutatnak a hatályos többéves pénzügyi keretben rendelkezésre álló eszközökön”.

Az (EU, Euratom) 2022/2496 tanácsi rendelet a Parlament által 2022. november 24-én sürgősségi eljárás keretében elfogadott csomag részeként módosította a többéves pénzügyi keretet. A rendelet a tagállamoknak nyújtott hitelekre jelenleg alkalmazandó költségvetési fedezetet a 2023-as és 2024-es évre kiterjeszti az Ukrajnának nyújtott makroszintű pénzügyi támogatásokra: nemteljesítés esetén a szükséges összegeket a többéves pénzügyi keret felső határait meghaladóan, a saját források felső határáig a költségvetésből (az úgynevezett belső mozgástérből) kellene mozgósítani. 2023-ban összesen 18 milliárd EUR összegű makroszintű pénzügyi támogatást kell nyújtani Ukrajnának.

2022. május 19-én a Parlament kérte a Bizottságot, hogy „a lehető leghamarabb, de legkésőbb 2023 első negyedévében terjesszen elő jogalkotási javaslatot a többéves pénzügyi keret átfogó felülvizsgálatára”. A napirend meghatározása érdekében a Parlament 2022. december 15-én állásfoglalást fogadott el „A 2021–2027-re szóló többéves pénzügyi keret bővítéséről: az új kihívásoknak megfelelő, reziliens uniós költségvetés” címmel, amelyben a következő alapvető igényeket fogalmazta meg:

• elegendő rugalmasság és vészhelyzeti reagálási kapacitás,
• további források új szakpolitikai törekvések finanszírozására vagy a meglévők alulfinanszírozottságának megszüntetésére,
• az NGEU adósságtörlesztési limitjeinek kitolása a kiadási plafonokon felülre, a kamatlábak emelkedéséből eredő nyomás csökkentése, a programok megóvása és a költségvetés szükség szerinti beavatkozását lehetővé tévő mozgástér megteremtése érdekében.

A témával kapcsolatos további információkért látogasson el a Költségvetési Bizottság honlapjára.

 

Alix Delasnerie

04-2023