Biológiai sokféleség, földhasználat és erdőgazdálkodás
Az EU már eddig is fontos nemzetközi szerepet vállalt olyan problémák megoldásainak felkutatásában, mint a biológiai sokféleség csökkenése, az erdőirtás és az éghajlatváltozás. Az ENSZ 1992. évi környezetvédelmi és fejlesztési konferenciája komoly előrelépést jelentett a Biológiai Sokféleség Egyezmény elfogadásával. Az éghajlatváltozásról szóló, 2015. évi Párizsi Megállapodás fontosnak tartja az összes ökoszisztéma sértetlenségének biztosítását és a biológiai sokféleség védelmét. Az európai zöld megállapodás részeként a Bizottság javaslatot tett egy, a biológiai sokféleséggel kapcsolatos új stratégiára, amelynek célja, hogy Európa biológiai sokfélesége 2030-ra a helyreállás útján járjon. Ez tartalmazza a természet helyreállításáról szóló törvényt is, amelynek célja, hogy helyreállítsa a károsodott ökoszisztémákat és egész Európában visszahozza a természetet.
Jogalap
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 3., 11. és 191–193. cikke.
Általános háttér
Az ENSZ 1992-ben Rio de Janeiróban megrendezett környezetvédelmi és fejlesztési konferenciája az éghajlat-változási keretegyezmény (UNFCCC) és a Biológiai Sokféleség Egyezmény (CBD) elfogadásához, valamint a riói nyilatkozathoz, az erdészeti elvekről szóló nyilatkozathoz és az Agenda 21 programhoz vezetett. A CDB-t két fontos jegyzőkönyv egészíti ki: a Biológiai Biztonságról szóló, 2000-ben elfogadott és 2003-ban hatályba lépett Cartagena Jegyzőkönyv, amelynek célja a biológiai sokféleség megóvása a modern biotechnológiának köszönhető módosított élő organizmusok jelentette potenciális kockázatoktól; a genetikai erőforrásokhoz való hozzáférésről, valamint a hasznosításukból származó hasznok megosztásáról szóló, 2010-ben elfogadott és 2014-ben hatályba lépett Nagojai Jegyzőkönyv, amelynek célja nagyobb jogbiztonság és átláthatóság megteremtése a genetikai erőforrások szolgáltatói és felhasználói számára egyaránt. Azonban „A biológiai sokféleség globális kilátásai 3.” című CDB-jelentés rámutat arra, hogy a biológiai sokféleség vonatkozásában 2010-re kitűzött célt nem sikerült elérni. A CBD részes felei konferenciájának (COP) 2010-ben Nagojában (Aicsi prefektúra, Japán) tartott ülésén egy átdolgozott stratégiai tervet is elfogadtak, amely a biológiai sokféleségre vonatkozó aicsi célokat is magában foglalta: a biológiai sokféleségre vonatkozó stratégiai terv (2011–2020) részeként a biológiai sokféleség védelmének 2020-ra kitűzött megvalósítására irányuló 20 ambiciózus célt öt stratégiai célkitűzésbe sorolták be.
Az EU az alábbi egyezményeknek is részes fele: a vizes élőhelyek megőrzéséről szóló ramsari egyezmény (1971. február), a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló egyezmény (CITES) (1973. március), a vándorló, vadon élő állatfajok védelméről szóló bonni egyezmény (1979. június), az európai vadon élő növények, állatok és természetes élőhelyeik védelméről szóló berni egyezmény (1982), a rio de janeirói Biológiai Sokféleség Egyezmény (1993. június), illetve az alábbi regionális egyezmények részes fele: a Balti-tenger térsége tengeri környezetének védelméről szóló Helsinki Egyezmény (1974), a földközi-tengeri térségről szóló barcelonai egyezmény (1976), valamint az Alpok védelméről szóló egyezmény (1991). Az EU-ra az Aarhusi Egyezmény (1998) is kötelező, amely a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról rendelkezik.
Az üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentésére irányuló nemzetközi erőfeszítésekhez a keretet az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye (UNFCCC) biztosítja. Az UNFCCC részes felei 2015 decemberében elfogadták a Párizsi Megállapodást, egy jogilag kötelező erejű éghajlatvédelmi megállapodást, amely az összes országra vonatkozik és a célja az, hogy a globális felmelegedést jóval kevesebb, mint 2 °C alatt tartsa és törekszik annak 1,5 °C alatti korlátozására. (2.5.2.) Az UNFCCC keretében a REDD+ kezdeményezés eszközöket biztosít a trópusokon az erdőirtás és az erdőpusztulás elleni küzdelemhez. A Párizsi Megállapodás fontosnak tartja az összes ökoszisztéma, köztük az óceánok sértetlenségének biztosítását és a biológiai sokféleség védelmét. Ezenkívül a Párizsi Megállapodás rámutat arra is, hogy a földhasználati ágazat kulcsfontosságú szerepet játszik az éghajlatváltozás mérséklésére irányuló hosszú távú célok elérésében.
Célkitűzések és eredmények
A. Korábbi biológiai sokféleséggel kapcsolatos cselekvési tervek
A Bizottság 2006 májusában „A biológiai sokféleség csökkenésének megállítása 2010-ig és azon túl – Az ökoszisztéma-szolgáltatások fenntartása az emberi jólét érdekében” címmel közleményt és cselekvési tervet fogadott el. Mivel várható volt, hogy az EU nem tudja teljesíteni a biológiai sokféleség csökkenésének megállításához kitűzött 2010-es célkitűzést, a Bizottság 2011 júniusában új stratégiát fogadott el, amely szerint „a biológiai sokféleség csökkenését és az ökoszisztéma-szolgáltatások romlását 2020-ig meg kell állítani az Európai Unióban, és azokat [...] helyre kell állítani, valamint fokozni kell a biológiai sokféleség globális csökkenésének megelőzéséhez való uniós hozzájárulást”. 2011 decemberében a Tanács jóváhagyta a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020-ig teljesítendő uniós stratégiát, amely az alábbi hat célkitűzést foglalta magában: az EU természetvédelmi jogszabályainak teljes körű végrehajtása a biológiai sokféleség védelme érdekében; az ökoszisztémák jobb védelme, és a zöld infrastruktúrák kiterjedtebb használata; fenntarthatóbb mezőgazdaság és erdőgazdálkodás; a halállománnyal való jobb gazdálkodás; az idegenhonos özönfajok szigorúbb ellenőrzése; és nagyobb uniós hozzájárulás a biológiai sokféleség globális csökkenésének megelőzéséhez.
B. A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme
Az élőhelyvédelmi irányelv (a 97/62/EK irányelvvel módosított, a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK tanácsi irányelv) létrehozta a Natura 2000 európai hálózatot. A hálózat a tagállamok által kijelölt „közösségi jelentőségű területekből”/„különleges természetmegőrzési területekből”, valamint a vadon élő madarak védelméről szóló 79/409/EGK irányelv alapján „különleges madárvédelmi területeknek” nyilvánított területekből áll. Több mint 850 000 négyzetkilométeres összterületével a védett területek legnagyobb összefüggő hálózatát képezi világviszonylatban. Az élőhelyvédelmi irányelv célja elsősorban a biológiai sokféleség megőrzésének előmozdítása a gazdasági, társadalmi, kulturális és regionális követelmények figyelembevételével. A módosított madárvédelmi irányelv (2009/147/EK) a (vadon élő) madarak védelmére, kezelésére és ellenőrzésére terjed ki, beleértve a fenntartható vadászatra vonatkozó szabályokat is.
C. Idegenhonos inváziós fajok
Az idegenhonos özönfajok szigorúbb ellenőrzése egyike a 2020-ig teljesítendő, biológiai sokféleséggel kapcsolatos uniós stratégia hat célkitűzésének. Az idegenhonos özönfajok évente több milliárd eurót kitevő károkat okoznak az EU-ban, nem csak az ökoszisztémában, hanem a terményekben és az állatállományban, megzavarják a helyi ökológiát és károsítják az emberi egészséget. Az idegenhonos inváziós fajok betelepítésének vagy behurcolásának és terjedésének megelőzéséről és kezeléséről szóló 1143/2014/EU rendelet egyik kiemelkedő eleme a veszélyt jelentő idegenhonos inváziós fajok jegyzéke. A rendelet célja, hogy – megelőzéssel, korai figyelmeztetéssel és gyors reagálással – védelmezze az őshonos biológiai sokféleséget, illetve minimálisra csökkentse és enyhítse az idegenhonos özönfajok emberi egészségre és gazdaságra gyakorolt hatását. Különösen a tagállamok feladata lesz, hogy megfigyelési rendszereket alakítsanak ki és cselekvési terveket dolgozzanak ki.
D. Hozzáférés és az előnyök megosztása
A hozzáférésről és az előnyök megosztásáról szóló Nagojai Jegyzőkönyv elfogadását követően a Bizottság 2012 októberében javaslatot terjesztett elő azzal a céllal, hogy megállapítsa a genetikai erőforrásokhoz a származási országban való hozzáféréssel kapcsolatos kötelező követelményeket, valamint biztosítsa, hogy az előnyök megosztása méltányos és igazságos legyen. A Parlament és a Tanács közötti megállapodás az 511/2014/EU rendelet elfogadását eredményezte. E rendelet értelmében a genetikai erőforrások és az ezen erőforrásokhoz kapcsolódó hagyományos tudás átadására és felhasználására kizárólag a felhasználók (vállalkozások, magángyűjtők és intézmények) és a származási ország hatóságai között kölcsönösen elfogadott feltételekkel kerülhet sor.
E. A vadon élő állatok és növények kihasználása és kereskedelme
A CITES-egyezmény a nemzetközi kereskedelmet, különösképp az élő és élettelen állatok és növények, valamint azok részeinek és származékainak engedélyekre és tanúsítványokra épülő rendszer alapján történő (újra)kivitelét és behozatalát szabályozza. A vadon élő állat- és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása révén biztosított védelemről szóló 338/97/EK alaprendelet a CITES-egyezményben meghatározott célkitűzéseket, elveket és rendelkezéseket alkalmazza az uniós jogra. Ha megváltozik a 338/97/EK tanácsi rendelet mellékleteiben felsorolt fajok jegyzéke, pl. annak érdekében, hogy végrehajtsák a CITES részes felei konferenciájának a jegyzékbe való felvétellel kapcsolatos határozatait, akkor ezt bizottsági végrehajtási rendelettel kell elvégezni, amilyen például az egyes vadon élő állat- és növényfajok példányainak az Unióba történő behozatalát megtiltó (EU) 2019/1587 végrehajtási rendelet.
F. A biológiai sokféleség és az állatjólét
A Bizottság elindította az állatjólétért és az állatok védelméért 2006 és 2010 között folytatott közösségi cselekvési tervet, amely támogatta a három R elvét (az állatok kutatási célokra történő felhasználásának helyettesítése [Replacement], csökkentése [Reduction] és tökéletesítése [Refinement]). A tudományos célokra felhasznált állatok védelméről szóló 2010/63/EU irányelv (amely hatályon kívül helyezte a 86/609/EGK irányelvet) ezen az elven alapul, és teljes körűen 2013. január 1-jén lépett hatályba. Az 1007/2009/EK rendelet célja továbbá annak biztosítása, hogy az EU piacán ne lehessen forgalmazni a fókatermékeket.
G. Tengeri biológiai sokféleség
A tengeri biológiai sokféleség a természeti erőforrásokra és a halászatra vonatkozó, a biológiai sokféleséggel kapcsolatos cselekvési tervek alkalmazási körébe tartozik. Az EU biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiájának felülvizsgálata hangsúlyozza a tengerek és part menti területek „jó ökológiai állapotának” jelentőségét, ha azokat a biológiai sokféleség támogatására szánják. Emellett 2008 júliusában hatályba lépett a tengeri környezet védelmére és megőrzésére irányuló, tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelv (2008/56/EK). Célja az volt, hogy 2020-ig biztosítsa az Unió tengereinek jó állapotát, valamint megóvja mindazon erőforrásokat, amelyektől a tengeri környezethez kapcsolódó gazdasági és társadalmi tevékenységek függnek. A tengervédelmi stratégiáról szóló keretirányelvet az (EU) 2017/845 irányelv módosította a tengervédelmi stratégiák elkészítésekor figyelembe veendő elemek indikatív felsorolásai tekintetében, felváltva annak III. mellékletét.
H. Erdők
A Natura 2000 hálózat alapterületének csaknem 30%-át erdők teszik ki. Az EU-ban közel 182 millió hektárnyi erdő található, amely földterületének 43%-át teszi ki, ezért számos uniós intézkedés irányul az erdők védelmére. A fára és fatermékekre vonatkozó (995/2010/EU) rendelet a fát és a fatermékeket az EU piacán forgalomba hozó piaci szereplők kötelezettségeit határozza meg. A rendelet az illegálisan kitermelt fa és fatermék kereskedelmét kulcsfontosságú kötelezettségek révén akadályozza, illetve megtiltja az illegálisan kitermelt fa és az ilyen fából származó fatermékeknek a belső piacon történő első forgalomba hozatalát. A Bizottság „Az erdőket és az erdőalapú ágazatot érintő új uniós erdőgazdálkodási stratégia” című közleményét 2013 szeptemberében fogadták el. Az uniós erdőgazdálkodási stratégia végrehajtásáról szóló félidős jelentés megállapította, hogy jelentős előrelépés történt a 2020-as célkitűzések megvalósítása terén.
I. Földhasználat, a földhasználat megváltoztatása és erdőgazdálkodás (LULUCF)
A földhasználati, földhasználat-változtatási és erdőgazdálkodási (a továbbiakban: LULUCF) ágazat a talajok, fák, növények, biomassza és faanyagok használatát foglalja magában, és különös jellemzője, hogy nem csak kibocsát üvegházhatású gázokat, de képes CO₂-t is elnyelni a légkörből. A Kiotói Jegyzőkönyv értelmében a tagállamok 2020-ig kötelezettséget vállaltak annak biztosítására, hogy a földhasználatból származó ÜHG-kibocsátást kompenzálják a CO₂ egyenértékű elnyelésével, amelyet az ágazat további intézkedései tettek lehetővé. (2.5.2.) Az EU most arra készül, hogy ezt az elvet (az ún. „negatív egyenleg tilalma”) a 2021–2030 közötti időszakra vonatkozóan rögzítse az uniós jogban, azáltal, hogy az uniós kibocsátáscsökkentési erőfeszítések közé első alkalommal felveszi a LULUCF területét is. A 2018. július 9-én hatályba lépett, a földhasználathoz, a földhasználat-megváltoztatáshoz és az erdőgazdálkodáshoz kapcsolódó üvegházhatásúgáz-kibocsátásnak és -elnyelésnek a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó éghajlat- és energiapolitikai keretbe történő beillesztéséről szóló (EU) 2018/841 rendelet értelmében a LULUCF-ágazat ÜHG-kibocsátását a 2021–2030 közötti időszakban legalább egyenértékű CO2 légkörből való elnyelésével kell ellensúlyozni. A LULUCF-rendeletet 2023 áprilisában módosították, hogy az európai zöld megállapodással összhangban új, 2030-ra vonatkozó célt határozzanak meg. A cél különösen az EU szénelnyelőinek 15%-kal történő bővítése, ami 310 millió tonna CO2-egyenértéknek felel meg. 2023 májusában a Bizottság útmutató dokumentummal segítette a tagállamokat abban, hogy összehangolják a földhasználatot, az erdőgazdálkodást és a mezőgazdaságot az aktualizált nemzeti energia- és klímatervekkel, biztosítva a felülvizsgált rendeleteknek való megfelelést.
J. Pénzügyi eszközök
1992 óta a LIFE program jelenti a környezetvédelemre irányuló finanszírozási eszközt az EU-ban. A természetvédelem és a biológiai sokféleség a már megvalósított négy szakasz alprogramjai közé tartoztak. A LIFE program ötödik szakasza (amelyet a LIFE 2014–2020 közötti időszakára vonatkozóan az 1293/2013/EU rendelettel vezettek be) az éghajlatváltozással, illetve a környezettel foglalkozó két fő cselekvési területből áll. A környezet alprogram részét képező természet és biológiai sokféleség területeire 1,155 milliárd eurós költségvetés áll rendelkezésre. A biológiai sokféleséghez fűződő célok a mezőgazdasági és halászati politika, a kohéziós és strukturális alapok, valamint a többéves kutatási keretprogramok keretében nyújtott finanszírozással is támogatásban részesülnek. A LIFE program legújabb szakasza (2021–2027) ugyanúgy épül fel, mint az előző, ugyanazzal a két cselekvési területtel és négy alprogrammal. A „Természet és biológiai sokféleség” alprogram költségvetése 2,15 milliárd euró.
K. A 2030-ig tartó időszakra vonatkozó biodiverzitási és erdészeti stratégiák
2019 december 11-én az Európai Bizottság előterjesztette az „Európai zöld megállapodás” elnevezésű ambiciózus intézkedéscsomagot, amelynek célja, hogy az EU 2050-re karbonsemleges legyen. Az európai zöld megállapodás cselekvési tervet tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az EU-t fenntartható és versenyképes gazdasággá alakítsák át. A javasolt intézkedések közé tartozik a biológiai sokféleség csökkenésének fő mozgatórugóit kezelő intézkedéseket tartalmazó, (2020. május 20-án közzétett), az EU biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2030-ig szóló új stratégiája, valamint az erdőirtásmentes értékláncok támogatását célzó intézkedéseket tartalmazó, (2021. július 14-én közzétett) 2030-ig szóló, új uniós erdőgazdálkodási stratégia. A biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2030-ig teljesítendő stratégia a biológiai sokféleség csökkenését közvetlenül előidéző öt fő tényezőt (a szárazföldi és a tengeri területhasználat változása, a természeti erőforrások túlzott kiaknázása, az éghajlatváltozás, a szennyezés és az idegenhonos inváziós fajok) kezeli, megerősített irányítási keretet határoz meg a fennmaradó hiányosságok kezelésére, biztosítja az uniós jogszabályok teljes körű végrehajtását és egyesíti a már meglévő erőfeszítéseket. A 2030-ig szóló erdőgazdálkodási stratégia célja, hogy az európai erdőket hozzáigazítsa az új körülményekhez, a szélsőséges időjárásokhoz és az éghajlatváltozás okozta jelentős bizonytalansághoz. Ez előfeltétele annak, hogy az erdők továbbra is betölthessék társadalmi-gazdasági funkcióikat, és virágzó népességű, élénk vidéki területeket biztosíthassanak.
Az EU 2030-ig szóló biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiájának részeként a Bizottság 2022. június 22-én javaslatot fogadott el egy természet-helyreállítási jogszabályra vonatkozóan, amelynek célja „a károsodott ökoszisztémák helyreállítása és a természet visszahozása a mezőgazdasági földterületektől és a tengerektől kedve az erdőkig és a városi környezetig Európa-szerte mindenhol”. A jogszabály előírná a tagállamok számára, hogy a célok megvalósítása érdekében nemzeti helyreállítási terveket dolgozzanak ki, ugyanakkor rugalmasságot biztosítana számukra, hogy figyelembe vehessék nemzeti körülményeiket.
A Bizottság 2023. január 24-én „A beporzókra vonatkozó uniós kezdeményezés felülvizsgálata – A beporzókra vonatkozó új megállapodás” címmel közleményt tett közzé, amelynek célja a beporzókról szóló, 2018-as uniós kezdeményezés felülvizsgálata az EU 2030-ig szóló biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiájának részeként. A 2018-as kezdeményezés jelentette az első uniós keretet a vadon élő beporzók pusztulásának kezelésére. A beporzókról szóló felülvizsgált uniós kezdeményezés 2030-ra vonatkozó célkitűzéseket és intézkedéseket határoz meg három prioritás keretében: a beporzók védelmének javítása és a pusztulásuk okainak kezelése; az ismeretek gyarapítása, a társadalom mozgósítása, valamint a stratégiai tervezés és együttműködés előmozdítása.
Az Európai Parlament szerepe
Társjogalkotóként a Parlament régóta támogatja a biológiai sokféleség védelmét és az éghajlatváltozás elleni küzdelmet célzó uniós politikákat. 2010 szeptemberében a Parlament a biológiai sokféleség megőrzését célzó uniós jogszabályok végrehajtásáról szóló állásfoglalást fogadott el a 2010 utáni időszakra vonatkozó célt illetően. Mélységes aggodalmának adott hangot amiatt, hogy a biológiai sokféleség csökkenésének megfékezését nem tekintik kellően sürgető kérdésnek a nemzetközi politikai törekvésekben, továbbá felszólított a biológiai sokféleséget érintő kormányzás javítására a belső és külső kapcsolatokban egyaránt.
A Parlament a vadon élő állatok és növények jogellenes kereskedelme elleni uniós cselekvési tervre reagáló állásfoglalást fogadott el azzal a céllal, hogy fellépjen eme szervezett és pusztító bűncselekménnyel szemben, amely – számos fajt a kihalás szélére sodorva – fenyegetést jelent a biológiai sokféleségre. A cselekvési terv három prioritást határoz meg: megelőzés, végrehajtás és együttműködés. Ki kell emelni a származási, tranzit-, és célországok közötti globális együttműködés fontosságát. A Parlament 2016 októberében és 2017 októberében állásfoglalásokat fogadott el a géntechnológiával módosított szervezetek (GMO-k) – például kukorica, szójabab stb. – Bizottság általi engedélyezésével szemben, valamint a GMO-k tagállami termesztésének megtiltására irányuló erőfeszítések támogatása érdekében, összhangban a biológiai sokféleség, a természet és a talaj védelmének célkitűzésével.
„A Párizsban megkötendő új nemzetközi éghajlat-változási megállapodás felé” című, 2015. október 14-i állásfoglalásában a Parlament emlékeztetett arra, hogy az éghajlatváltozás felgyorsítja a biológiai sokféleség csökkenését, egy olyan megállapodást szorgalmazott, amely „valamennyi ágazat átfogó erőfeszítése”, és megjegyezte, hogy a földhasználat „jelentős költséghatékonysági potenciállal bír az éghajlatváltozás mérséklése és az ellenálló képesség fokozása tekintetében”.
A Biológiai Sokféleség Egyezmény Részes Felei Konferenciájának 15. üléséről (COP 15) szóló, 2020. január 16-i parlamenti állásfoglalás hangsúlyozta, hogy fokozni kell az ambíciókat és az inkluzivitást, valamint javítani kell a biológiai sokféleséggel kapcsolatos, 2020 utáni globális keret működését.
A Parlament az új uniós erdőgazdálkodási stratégiáról szóló, 2020. október 8-i állásfoglalásában hangsúlyozta továbbá, hogy a 2020 utáni uniós erdőgazdálkodási stratégia és az európai zöld megállapodás döntő szerepet játszik a Párizsi Megállapodás és az ENSZ 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrendje céljainak elérésében.
A Bizottságnak szóló ajánlásokat tartalmazó, az EU által ösztönzött globális erdőirtás megállítására és visszafordítására szolgáló uniós jogi keretről szóló, 2020. október 22-i parlamenti állásfoglalás hangsúlyozta, hogy felül kell vizsgálni a kereskedelem- és beruházáspolitikát annak érdekében, hogy hatékonyabban lehessen kezelni a globális erdőirtás jelentette kihívást, egyenlő versenyfeltételeket teremtve és figyelembe véve a kereskedelmi megállapodások és a globális biológiai sokféleség, valamint az erdei ökoszisztémák közötti kapcsolatot.
A témával kapcsolatos további információkért látogasson el a Környezetvédelmi, Közegészségügyi és Élelmiszer-biztonsági Bizottság (ENVI) honlapjára.
Georgios Amanatidis / Maria-Mirela Curmei