Gazdasági kormányzás

A gazdasági kormányzás az intézmények és eljárások azon rendszere, amelyet az EU gazdasági célkitűzései, nevezetesen az EU és polgárai gazdasági és társadalmi fejlődésének támogatása céljából folytatott gazdaságpolitikai koordináció elérése érdekében hoztak létre. A 2008-ban kezdődött pénzügyi, fiskális és gazdasági válság megmutatta, hogy az EU-nak a gazdasági és fiskális koordinációnál hatékonyabb gazdasági irányítási modellre van szüksége. A jelenleg is folyamatban lévő gazdasági kormányzás fejleményei közé tartozik mind a fiskális, mind a makrogazdasági politikák megerősített koordinációja és felügyelete, valamint a pénzügyi válságok kezelésére szolgáló keret létrehozása.

Jogalap

• Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 3. cikke.
• Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 2–5., 119–144. és 282–284. cikke.
• Az EUMSZ-hez csatolt alábbi jegyzőkönyvek: a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló, 12. sz. jegyzőkönyv, a konvergenciakritériumokról szóló, 13. sz. jegyzőkönyv és az eurócsoportról szóló, 14. sz. jegyzőkönyv.

Célkitűzések

A. A szerződések rendelkezései

Az EUSZ preambuluma szerint: „[A tagállamok kötötték] azzal az elhatározással, hogy megerősítik és közelítik egymáshoz gazdaságaikat, valamint hogy gazdasági és monetáris uniót hoznak létre [...]”.

Az EUSZ 3. cikke kimondja, hogy „az Unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely [...] kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson és magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul”.

Az EUMSZ 2., 5. és 119. cikke jelenti a gazdasági koordináció alapját: előírják a tagállamok számára, hogy gazdaságpolitikájukat tekintsék közös érdekű ügynek, és azt egymással szorosan hangolják össze. Az együttműködési területeket és formákat a 121. cikk állapítja meg – amely meghatározza a politikai ajánlásokhoz kapcsolódó eljárást, mind általános (átfogó gazdaságpolitikai iránymutatások), mind pedig országspecifikus értelemben –, valamint a 126. cikk tartalmazza, amely a túlzott költségvetési hiány esetén követendő eljárást rögzíti (2.6.6.).

A 136–138. cikk különös rendelkezéseket tartalmaz azon tagállamokra vonatkozóan, amelyek pénzneme az euró, és ezen tagállamokban a költségvetési fegyelem és a gazdaságpolitikák ellenőrzését írja elő.

Ezenkívül a foglalkoztatásról szóló, IX. cím előírja, hogy a tagállamok összehangolják foglalkoztatáspolitikájukat, és hogy annak összhangban kell állnia az átfogó iránymutatásokban foglalt gazdaságpolitikákkal (146. cikk) (2.3.3.).

B. A gazdasági kormányzás körébe tartozó területek

A 2008-ban kezdődött pénzügyi, fiskális és gazdasági válság megmutatta, hogy a pénzügyi, fiskális és makrogazdasági egyensúlytalanságok egymással szorosan összefüggnek, nem csak a nemzeti gazdaságokon belül, de európai uniós szinten is, az euróövezet országai esetében pedig különösen. Ezért a 2011-ben létrehozott és továbbra is fejlesztés alatt álló megerősített gazdasági kormányzási rendszer számos gazdasági területre vonatkozik, beleértve a fiskális politikákat, a makrogazdasági kérdéseket, a válságkezelést, a makropénzügyi felügyeletet, valamint a beruházásokat is.

Eredmények

A. Gazdasági koordináció 2011-ig

A gazdaságpolitika koordinációjának alapja 2011-ig nagyrészt jogilag kötelező erejű rendelkezések nélküli konszenzus volt, kivéve a stabilitási és növekedési paktumban meghatározott fiskális politikai keret esetében (2.6.6.). A gazdasági koordináció tág alkalmazási körrel rendelkezett, és az együttműködés különféle formáit hajthatták végre, az együttműködési megállapodás kötelező erejének szintjétől függően. Két példa erre a koordinációra:

• válságkezelésként alkalmazott koordináció, pl. a 2010 májusában létrehozott európai pénzügyi stabilitási mechanizmus;
• felhatalmazás a politikák vonatkozásában, melynek során valamely politikával kapcsolatos teljes hatáskörrel egyetlen adott intézményt ruházhatnának fel (ide tartozik például a monetáris politika (2.6.3.) és a versenypolitika (2.6.12.), amelyre az Európai Központi Bank (EKB), illetve a Bizottság kapott felhatalmazást).

B. Gazdasági kormányzás 2011 óta

A 2008–2012-es pénzügyi és gazdasági válság alapvető problémákat és nem fenntartható trendeket eredményezett számos európai országban, és világossá tette, hogy az EU gazdaságai egymástól mennyire függenek. Az egész EU-n belüli fokozott gazdaságpolitikai koordinációt szükségesnek tekintették e problémák megoldásához, a növekedés serkentéséhez és a munkahelyteremtéshez. E célból felülvizsgálták és megerősítették az EU-n belül működő, a gazdasági koordinációért felelős testületek és eljárások rendszerét: 2011 óta számos jogalkotási aktust fogadtak el és új intézményeket hoztak létre.

1. A megerősített gazdasági és fiskális felügyelet és azok koordinációja az európai szemeszter keretében

A megerősített kormányzás új szinkronizált munkamodellt tartalmaz – az európai szemesztert – a gazdasági és költségvetési prioritások megvitatása érdekében; továbbá a stabilitási és növekedési paktum részeként a fiskális politikák EU általi szigorúbb ellenőrzését (2.6.6.); a makrogazdasági egyensúlytalanságok kiigazítását szolgáló új eszközöket (2.6.7.) és a pénzügyi nehézségekkel küzdő tagállamokkal foglalkozó új eszközöket (2.6.8.).

Az európai szemeszter minden évben olyan évente ismétlődő időszakot jelent, amelynek során megvalósul a tagállamok költségvetési, makrogazdasági és strukturális politikáinak koordinációja, hogy lehetővé tegyék a tagállamok számára az EU szempontjainak figyelembevételét saját nemzeti költségvetési eljárásuk korai szakaszában, valamint a gazdaságpolitikájuk kialakításának egyéb aspektusai során. A cél annak biztosítása, hogy valamennyi politikát együtt elemezzék és értékeljék, valamint hogy abba a gazdasági felügyelet által korábban nem teljesen lefedett politikai területeket – mint például a makrogazdasági egyensúlytalanságot és a pénzügyi kérdéseket – is bevonják. Az európai szemeszter legfőbb állomásai az alábbiak:

• ősz végén a Bizottság éves fenntartható növekedési stratégiát terjeszt elő, amely a következő évekre a gazdasági, költségvetési és foglalkoztatási politikák, valamint a növekedést és foglalkoztatást fellendítő egyéb reformok tekintetében meghatározza az EU prioritásait. A Bizottság specifikus ajánlásokat fogalmaz meg az euróövezet egészére vonatkozóan, amelyeket azután az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: a Tanács) vitat meg és a tavaszi Európai Tanács hagy jóvá. A Bizottság riasztási mechanizmusról szóló jelentést is készít, amely azonosítja azokat a tagállamokat, amelyeknél potenciális makrogazdasági egyensúlytalanságok lehetnek;
• áprilisban a tagállamok előterjesztik a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásra vonatkozó tervüket (stabilitási és konvergenciaprogramok), valamint az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedés felé történő előrelépést célzó reformokat és intézkedéseket (nemzeti reformprogramok). A programok egyidejű benyújtása lehetővé teszi a fiskális és strukturális politikák egymást kiegészítő jellegének és átgyűrűző hatásainak figyelembevételét;
• májusban a Bizottság értékeli a nemzeti reformprogramokat és a stabilitási és konvergenciaprogramokat, beleértve az esetleges makrogazdasági egyensúlyhiány korrekcióját is. Az értékelés alapján a Bizottság országspecifikus ajánlásokat fogalmaz meg, amelyeket azután a Tanács különféle formációiban vitatnak meg;
• júniusban/júliusban az Európai Tanács jóváhagyja az országspecifikus ajánlásokat, amelyeket a Tanács júliusban fogad el hivatalosan, európai uniós szinten lezárva az „európai szemeszter” éves ciklusát.

Az „európai szemesztert” először 2011-ben alkalmazták a gyakorlatban. A fiskális politikákról, a makrogazdasági egyensúlytalanságokról, a pénzügyi ágazat kérdéseiről, valamint a növekedést serkentő strukturális reformokról szóló európai uniós szintű vitákra közösen kerül sor az európai szemeszter során, még mielőtt a kormányok elkészítenék a következő évre vonatkozó saját előzetes költségvetési tervezetüket, és azt a nemzeti parlamentekben vitára bocsátanák. A költségvetések véglegesítése előtt az euróövezeti tagállamok előzetes költségvetési tervezetüket benyújtják a Bizottságnak, aki véleményezi, valamint az eurócsoportnak, amely pedig értékeli azt.

2. A pénzügyi ágazat helyreállítása érdekében az EU új szabályok és intézmények – köztük az egységes felügyeleti mechanizmus, az egységes szanálási mechanizmus és az európai felügyelő hatóságok – létrehozásával ösztönözte a bankuniót (2.6.5.) a válságok megelőzése érdekében és annak biztosítására, hogy a pénzügyi szereplőket megfelelően szabályozzák és felügyeljék.

3. A gazdasági és pénzügyi válság következtében számos tagállam súlyos nehézségekkel szembesült pénzügyi stabilitásuk vagy államháztartásuk fenntarthatósága tekintetében, ezért pénzügyi támogatást kértek (2.6.8.). Az Unió különböző mechanizmusok – köztük az európai pénzügyi stabilitási mechanizmus, az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszköz (EFSF), az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) – létrehozásával reagált, valamint olyan jogszabályokat fogadott el, amelyek az érintett tagállamoknak nyújtott hitelekhez kapcsolódó makrogazdasági feltételrendszerre vonatkoznak (472/2013/EU rendelet). Az EFSF-et és az ESM-et az Európai Unió Szerződésein kívüli ad hoc szerződésekkel hozták létre, amelyet az euróövezeti tagállamok pénzügyminisztereiből álló tanács irányít.

C. A gazdasági és monetáris unió lehetséges továbbfejlődése

A gazdasági és pénzügyi válság leküzdése után az EU olyan folyamatot hozott létre, amelynek célja a GMU szerkezetének megerősítése. A folyamat az öt elnök által 2015-ben kiadott, az Európai Gazdasági és Monetáris Unió kiteljesítéséről szóló jelentésére épül, amely négy fő kérdésre összpontosított:

• valódi gazdasági unió;
• pénzügyi unió;
• költségvetési unió;
• és politikai unió.

E négy unió szorosan kapcsolódik egymáshoz, és párhuzamosan fognak fejlődni. A jelentést közlemények, javaslatok és intézkedések egész sora követte, és a megbeszélések jelenleg is zajlanak.

A vonatkozó jogszabályokkal összhangban a Bizottság 2020 februárjában megkezdte a jelenlegi irányítási keret felülvizsgálatát, és ennek keretében nyilvános vitát tartott arról, hogy a 2011-es és 2013-as reformok által bevezetett vagy módosított különböző felügyeleti elemek mennyire voltak eredményesek a fő célkitűzések elérésében, nevezetesen:

• fenntartható államháztartás és növekedés biztosítása, valamint a makrogazdasági egyensúlyhiányok elkerülése;
• olyan integrált felügyeleti keret biztosítása, amely lehetővé teszi a gazdaságpolitikák szorosabb összehangolását, különösen az euróövezetben; és
• a tagállami gazdasági teljesítmények konvergenciájának előmozdítása.

2021 októberében a Bizottság a lehetséges reformlehetőségekről folytatott nyilvános konzultáció révén újraindította a keret felülvizsgálatát. A konzultációkról szóló összefoglaló jelentést 2022. májusban tették közzé. A Bizottság mielőtt 2023. április 26-án benyújtotta jogalkotási javaslatait, 2022 novemberében közleményt terjesztett elő, amelyben meghatározta a reformra vonatkozó irányadó elveket.

A javasolt reform célja, hogy egyensúlyt teremtsen az államadósság szintjének csökkentése és a fenntartható növekedés támogatása között. Ugyanakkor megpróbálja javítani a keret végrehajtását és a keret iránti nemzeti felelősségvállalást, lehetővé téve a tagállamok számára, hogy a középtávú adósságcsökkentési célkitűzésekre összpontosító országspecifikus költségvetési kiigazítási pályákról tárgyaljanak. Ezen túlmenően a beruházási és reformprogramok melletti elkötelezettség lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy kiigazítási programjuk időtartamát meghosszabbítsák, és így fokozatosabb adósságcsökkentési pályára álljanak. Az alkalmazhatóság növelése érdekében a szankcionálási mechanizmust és az adósságalapú túlzott hiány esetén követendő eljárások megindítását is módosították.

Szintén folyamatban vannak a bankunió jövőjéről szóló megbeszélések. 2023 áprilisában a Bizottság javaslatokat terjesztett elő a jelenlegi európai válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer reformjára, hogy orvosolja a közepes és kisebb bankok csődjeivel kapcsolatos hiányosságokat, és javítsa a betétesek védelmét. Az európai betétbiztosítási rendszer – a bankunió úgynevezett harmadik pillére – esetleges létrehozásáról szóló vita holtpontra jutott.

2021 végén született megállapodás az ESM-szerződés reformjáról, amelynek célja az ESM eszköztárának kibővítése és az Egységes Szanálási Alap védőhálójának létrehozása, de az még nem lépett hatályba, mivel Olaszország még nem ratifikálta.

D. Az érintett felek

Az Európai Tanács koordinált politikai prioritásokat állapít meg, és a legmagasabb szinten ad ki iránymutatásokat. A Tanács a Bizottság javaslatai alapján ajánlásokat és határozatokat fogad el. A Bizottság felelős az ajánlások és határozatok elkészítéséért, illetve azok végrehajtásának nyomon követéséért. A tagállamok felelősek a nemzeti jelentéstételért, információcseréért, illetve a Tanács által elfogadott ajánlások és határozatok végrehajtásáért. Az eurócsoport (amely az eurót már bevezetett tagállamok pénzügyminisztereit foglalja magában) megvitatja a GMU-val kapcsolatos kérdéseket, és irányítja az európai stabilitási mechanizmust. Az EKB az eurócsoport monetáris politikával kapcsolatos kérdések terén hozott döntéseiben vállal szerepet. A Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleményt ad ki és előkészíti a Tanács munkáját, ahogy a Gazdaságpolitikai Bizottság és az eurócsoporttal foglalkozó munkacsoport is.

Az Európai Parlament szerepe

A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével a Parlament társjogalkotóvá vált a többoldalú felügyeletre vonatkozó szabályok kialakításában (az EUMSZ 121. cikkének (6) bekezdése).

A gazdasági kormányzáshoz kapcsolódó jogalkotási aktusok létrehozták a gazdasági párbeszédet. Az uniós intézmények – különösen az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság – közötti párbeszéd fokozása, valamint a nagyobb fokú átláthatóság és elszámoltathatóság biztosítása érdekében a Parlament illetékes bizottsága felkérheti a Tanács, a Bizottság, valamint az Európai Tanács és/vagy az eurócsoport elnökét, hogy az európai szemeszter keretében vitassák meg határozataikat vagy ismertessék tevékenységeiket. E párbeszéd keretében a Parlament lehetőséget biztosíthat a túlzotthiány-eljárás vagy a túlzott egyensúlyhiány esetén követendő eljárás keretében a Tanács határozata által érintett valamely tagállam számára az eszmecserében való részvételre.

Az európai szemeszter keretében a Parlament véleményt nyilvánít az éves fenntartható növekedési stratégiáról, figyelembe véve többek között az év elején a nemzeti parlamentekkel megrendezett európai szemeszterre vonatkozóan a parlamenti héten tartott ülés során gyűjtött hozzájárulásokat. Késő ősszel a Parlament véleményt nyilvánít az európai szemeszter folyamatban lévő ciklusáról (ideértve a Tanács által elfogadott országspecifikus ajánlásokat is).

A Parlament az illetékes nemzeti parlamenti bizottságok képviselőinek részvételével zajló, évenként megrendezett találkozók révén elősegíti a nemzeti parlamentek bevonását. Ezenkívül a meghozott döntésekkel kapcsolatos átláthatóság, felelősségvállalás és elszámoltathatóság megerősítése érdekében az egyes tagállamok politikai berendezkedésének megfelelően a nemzeti parlamenteket be kell vonni az európai szemeszter munkájába és a stabilitási és konvergenciaprogramok, valamint a nemzeti reformprogramok elkészítésébe.

A Parlament számos állásfoglalásban, nevezetesen a makrogazdasági jogalkotási keret felülvizsgálatáról; az euróövezet költségvetési kapacitásáról, az Európai Unió intézményi felépítésével kapcsolatos lehetséges fejleményekről és módosításokról, valamint az Európai Unió működésének a Lisszaboni Szerződésben rejlő potenciál kiaknázása révén történő javításáról szóló állásfoglalásaiban kifejezésre juttatta véleményét a GMU lehetséges alakulásáról.

 

Samuel De Lemos Peixoto / GIACOMO LOI

10-2023