Rolul Parlamentului în procesul bugetar s-a extins treptat de la tratatele bugetare din 1970 și 1975. În 2009, Tratatul de la Lisabona a conferit Parlamentului competențe egale cu cele ale Consiliului pentru întregul buget al UE.

Temei juridic

Obiective

Exercitarea competențelor bugetare constă atât în stabilirea cuantumului total și a distribuirii cheltuielilor anuale ale UE și a veniturilor necesare pentru a le acoperi, cât și în exercitarea controlului asupra execuției bugetului. Procedura bugetară propriu-zisă constă în elaborarea și adoptarea bugetului (1.4.1 pentru detalii privind veniturile UE, 1.4.2 pentru detalii privind cheltuielile, 1.4.3 pentru detalii privind cadrul financiar multianual, 1.4.4 pentru detalii privind execuția bugetului UE și 1.4.5 pentru detalii privind controlul bugetar).

Descriere

A. Context

Parlamentul European și Consiliul formează împreună autoritatea bugetară. Înainte de 1970, competențele bugetare aparțineau exclusiv Consiliului, Parlamentul având doar un rol consultativ. Tratatele din 22 aprilie 1970 și 22 iulie 1975 au sporit competențele bugetare ale PE:

  • tratatul din 1970, deși menținea dreptul Consiliului de a avea ultimul cuvânt cu privire la „cheltuielile obligatorii” legate de obligațiile care decurg din tratat sau din actele adoptate în conformitate cu tratatul, acorda Parlamentului ultimul cuvânt cu privire la „cheltuielile neobligatorii”, care reprezentau inițial 8 % din buget;
  • tratatul din 1975 a acordat Parlamentului dreptul de a respinge bugetul în ansamblul său.

Până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, atât Consiliul, cât și Parlamentul efectuau două lecturi pe parcursul procedurii bugetare, la finalul căreia Parlamentul putea să adopte bugetul sau să-l respingă în ansamblul său.

Până la schimbările majore introduse prin Tratatul de la Lisabona, care a introdus o procedură bugetară mai simplă și mai transparentă (codecizia bugetară), tratatele ulterioare nu au adus modificări substanțiale. Modificările provin, în special, din eliminarea distincției dintre cheltuieli obligatorii și cheltuieli neobligatorii. Acest lucru permite abordarea similară a tuturor cheltuielilor în temeiul aceleiași proceduri, care a fost simplificată și prin faptul că în cadrul fiecărei instituții are loc o singură lectură, bazată pe proiectul de buget prezentat de Comisie.

B. Fazele procedurii

Articolul 314 din TFUE prevede fazele și termenele aplicabile pe parcursul procedurii bugetare. Cu toate acestea, practica curentă este ca instituțiile să convină asupra unui calendar „pragmatic” în fiecare an înainte de începerea procedurii bugetare.

1. Prima fază: prezentarea de către Comisie a unui proiect de buget

Parlamentul și Consiliul stabilesc orientări privind prioritățile bugetare. Comisia elaborează proiectul de buget și îl transmite Consiliului și Parlamentului [cel târziu la 1 septembrie, în temeiul articolului 314 alineatul (2) din TFUE, dar în conformitate cu calendarul pragmatic, până la sfârșitul lunii aprilie sau începutul lunii mai]. Comisia poate modifica proiectul de buget într-o fază ulterioară pentru a lua în considerare noi evoluții, însă nu mai târziu de momentul convocării comitetului de conciliere (a se vedea mai jos).

2. A doua fază: adoptarea poziției Consiliului asupra proiectului de buget

Consiliul adoptă poziția sa cu privire la proiectul de buget și o transmite Parlamentului [în conformitate cu articolul 314 alineatul (3) din TFUE, acesta trebuie prezentat până cel târziu la 1 octombrie, dar, în conformitate cu calendarul pragmatic, el este trimis până la sfârșitul lunii iulie]. Consiliul trebuie să informeze pe deplin Parlamentul în legătură cu motivele pentru care a adoptat poziția respectivă.

3. A treia fază: lectura Parlamentului

Parlamentul are la dispoziție 42 de zile pentru a răspunde. În această perioadă, el poate fie să aprobe poziția Consiliului sau să refuze să ia o decizie, caz în care bugetul este considerat adoptat definitiv, fie să propună amendamente dacă acestea sunt adoptate cu majoritatea membrilor săi, caz în care proiectul modificat se trimite înapoi Consiliului și Comisiei. Președintele Parlamentului, în consens cu Președintele Consiliului, trebuie să convoace fără întârziere comitetul de conciliere.

4. A patra fază: reuniunea comitetului de conciliere și adoptarea bugetului

Din ziua când este convocat, comitetul de conciliere (compus dintr-un număr egal de reprezentanți ai Consiliului și Parlamentului) dispune de 21 de zile pentru a ajunge la un acord asupra unui proiect comun. În acest sens, comitetul de conciliere trebuie să decidă cu majoritatea calificată a membrilor Consiliului sau a reprezentanților lor și cu majoritatea reprezentanților Parlamentului. Comisia participă la lucrările comitetului de conciliere și adoptă toate inițiativele necesare pentru promovarea reconcilierii între poziția Parlamentului și a Consiliului.

În cazul în care, în termenul de 21 de zile menționat mai sus, comitetul de conciliere nu ajunge la un acord asupra unui proiect comun, Comisia trebuie să prezinte un nou proiect de buget. În cazul în care comitetul de conciliere ajunge în termenul respectiv la un acord asupra unui proiect comun, atunci Parlamentul și Consiliul dispun de 14 zile de la data acordului pentru aprobarea proiectului comun. Tabelul următor prezintă succint posibilele rezultate la sfârșitul perioadei de 14 zile.

Procesul de aprobare a proiectului comun în cadrul comitetului de conciliere

Poziții asupra proiectului comun Parlament Consiliu Rezultat
+ = adoptat
− = respins
Nu există = nicio decizie luată
+ + Adoptarea proiectului comun
Revenire la poziția Parlamentului, eventual[1]
Nu există Adoptarea proiectului comun
Nu există + Adoptarea proiectului comun
Prezentarea unui nou proiect de buget de către Comisie
Nu există Adoptarea proiectului comun
+ Prezentarea unui nou proiect de buget de către Comisie
Prezentarea unui nou proiect de buget de către Comisie
Nu există Prezentarea unui nou proiect de buget de către Comisie

5. Bugete rectificative și suplimentare

În cazul unor situații inevitabile, excepționale sau neprevăzute (în conformitate cu articolul 44 din Normele financiare), Comisia poate propune proiecte de bugete rectificative pentru a modifica bugetul adoptat aferent exercițiului respectiv. Aceste bugete rectificative sunt supuse acelorași reguli ca și bugetul general.

Rolul Parlamentului European

A. Competențele conferite prin articolul 314 din TFUE

În 1970, Parlamentul a dobândit dreptul de a avea ultimul cuvânt cu privire la cheltuielile neobligatorii. Proporția cheltuielilor neobligatorii s-a ridicat de la 8 % din bugetul pentru 1970 la peste 60 % din bugetul pentru 2010, ultimul an când s-a mai făcut distincția respectivă. Prin eliminarea distincției între cheltuieli obligatorii și cheltuieli neobligatorii, acum Parlamentul stabilește împreună cu Consiliul toate cheltuielile bugetare. Poziția Parlamentului poate fi considerată chiar mai puternică decât cea a Consiliului, întrucât acesta din urmă nu poate să impună niciodată un buget împotriva voinței Parlamentului, în timp ce Parlamentul poate avea ultimul cuvânt în unele condiții și poate impune un buget împotriva voinței Consiliului (a se vedea punctul B.4 de mai sus). Totuși, acest lucru pare a fi destul de improbabil și ar fi mai corect să se afirme că noua procedură bugetară se bazează, în cea mai mare parte, pe o procedură de codecizie adevărată (deși specifică) în care Parlamentul și Consiliul acționează pe picior de egalitate, care acoperă toate cheltuielile Uniunii. Parlamentul a respins bugetul în ansamblul său de două ori (în decembrie 1979 și decembrie 1984) începând cu anul 1975, când a dobândit dreptul respectiv. În temeiul noilor reguli stabilite în Tratatul de la Lisabona, au existat trei ocazii în care comitetul de conciliere nu a reușit să ajungă la un acord (cu privire la bugetele pentru 2011, 2013 și 2015). În toate cele trei cazuri, a fost adoptat până la urmă noul proiect de buget prezentat de Comisie, care reflecta cvasicompromisul din cadrul procedurii de conciliere.

În cazul bugetului pentru 2023, Parlamentul și Consiliul au ajuns la un acord provizoriu la 14 noiembrie 2022, în termenul-limită pentru perioada de conciliere. Consiliul a adoptat acordul final privind bugetul la 22 noiembrie, iar Parlamentul l-a adoptat în plen în ziua următoare, Președintele Parlamentului semnând apoi textul final.

Așa cum au convenit Parlamentul și Consiliul, bugetul pentru 2023 stabilește un nivel global al creditelor de angajament de 186,6 miliarde EUR și un nivel al creditelor de plată de 168,6 miliarde EUR.

Parlamentul a luptat și a obținut un sprijin mai bun în bugetul UE pentru 2023 – cu peste 1 miliard EUR mai mult decât propunerea inițială a Comisiei – pentru a face față consecințelor războiului din Ucraina, chestiunilor energetice și climatice și redresării în urma pandemiei.

B. Acordurile interinstituționale privind disciplina bugetară (AII) și cadrele financiare multianuale (CFM) (a se vedea 1.4.3).

În urma unor neînțelegeri repetate privind temeiul juridic pentru execuția bugetului, instituțiile au adoptat o declarație comună în 1982, care prevedea și măsuri vizând o mai bună desfășurare a procedurii bugetare. Aceasta a fost urmată de o serie de acorduri interinstituționale care acoperă perioadele 1988-1992, 1993-1999, 2000-2006 și 2007-2013. Acordul interinstituțional pentru perioada 2021-2027 a intrat în vigoare în decembrie 2020. Aceste acorduri succesive au oferit un cadru interinstituțional de referință pentru procedurile bugetare anuale care au îmbunătățit în mod considerabil modul de funcționare al procedurii bugetare.

Actualul AII urmărește să consolideze disciplina bugetară, să îmbunătățească funcționarea procedurii bugetare anuale și cooperarea dintre instituții în chestiunile bugetare, precum și să asigure o mai bună gestiune financiară. El este, de asemenea, conceput pentru a asigura cooperarea și a stabili o foaie de parcurs în vederea introducerii, în cursul CFM 2021-2027, a unor noi resurse proprii suficiente pentru a acoperi rambursarea Instrumentului de redresare al UE instituit în temeiul Regulamentului (UE) 2020/2094 al Consiliului.

Deși CFM nu înlocuiesc procedura bugetară anuală, acordurile interinstituționale au introdus o formă de procedură de codecizie bugetară care permite Parlamentului să-și afirme rolul de componentă cu drepturi depline a autorității bugetare, să-și consolideze credibilitatea ca instituție și să orienteze bugetul în favoarea priorităților sale politice. Tratatul de la Lisabona și Regulamentul financiar prevăd, de asemenea, faptul că bugetul anual trebuie să respecte plafoanele stabilite în CFM, care, la rândul său, trebuie să respecte plafoanele stabilite în Decizia privind resursele proprii.

C. Semestrul European

La 7 septembrie 2010, Consiliul Afaceri Economice și Financiare a aprobat introducerea „semestrului european”, un ciclu anual de coordonare a politicilor economice la nivelul UE, având drept scop atingerea obiectivelor Europa 2020. Semestrul european reprezintă o perioadă de șase luni a fiecărui an în timpul căreia politicile bugetare și structurale ale statelor membre sunt revizuite în scopul identificării eventualelor neconcordanțe sau dezechilibre emergente. Pe baza unei evaluări analitice a situației economice, Comisia oferă statelor membre orientări strategice de politică și/sau recomandări privind reformele fiscale, macroeconomice și structurale. Obiectivul semestrului european este, așadar, de a consolida coordonarea, în condițiile în care pregătirea principalelor decizii bugetare are loc în continuare la nivel național. Pe lângă coordonarea bugetelor naționale, Parlamentul urmărește, de asemenea, să valorifice sinergiile și să consolideze coordonarea dintre bugetele naționale și bugetul UE.

Pentru mai multe informații, vă rugăm să consultați site-ul Comisiei pentru bugete.

 

[1]Acest lucru se întâmplă dacă Parlamentul confirmă toate amendamentele sale anterioare sau o parte dintre ele, hotărând cu majoritatea membrilor săi și cu trei cincimi din totalul voturilor exprimate. În cazul în care Parlamentul nu obține majoritatea necesară, se adoptă poziția convenită în proiectul comun.

Eleanor Remo James