SPRAWOZDANIE w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi

27.3.2014 - (2013/2185(INI))

Komisja Spraw Konstytucyjnych
Sprawozdawca: Carlo Casini

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi

(2013/2185(INI))

Parlament Europejski,

–    uwzględniając Traktat o Unii Europejskiej (TUE), w szczególności art. 4 ust. 3 preambuły (lojalna współpraca między Unią a państwami członkowskimi), art. 5 (zakres kompetencji oraz pomocniczość), art. 10 ust. 1 (demokracja przedstawicielska) i 2 (reprezentacja obywateli Unii Europejskiej) oraz art. 12 (rola parlamentów narodowych),

–    uwzględniając protokół (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, w szczególności preambułę i tytuł II dotyczące współpracy międzyparlamentarnej, oraz protokół (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, stanowiące załączniki do Traktatu z Lizbony,

–    uwzględniając swoje rezolucje z dnia 12 czerwca 1997 r. w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim a parlamentami krajowymi[1], z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie stosunków między Parlamentem Europejskim a parlamentami krajowymi w zakresie integracji europejskiej[2], oraz z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie rozwoju stosunków między Parlamentem Europejskim a parlamentami krajowymi w kontekście postanowień Traktatu z Lizbony[3],

–    – uwzględniając swoją rezolucję z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie sprawności regulacyjnej UE oraz pomocniczości i proporcjonalności – 19. sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa za 2011 r.[4],

–    uwzględniając zalecenia końcowe grupy sterującej ds. parlamentów narodowych w kontekście postanowień Traktatu z Lizbony z dnia 20 grudnia 2011 r.,

–    uwzględniając roczne sprawozdania Komisji w sprawie stosunków między Komisją Europejską a parlamentami narodowymi, w szczególności sprawozdanie z 2012 r. (COM(2013) 565),

–    uwzględniając konkluzje przyjęte przez Konferencję przewodniczących parlamentów Unii Europejskiej począwszy od wejścia w życie Traktatu z Lizbony[5], zwłaszcza na posiedzeniach w Warszawie w 2012 r. i w Nikozji w 2013 r.,

–    uwzględniając wkład i konkluzje posiedzeń Konferencji Komisji do Spraw Unijnych Parlamentów Unii Europejskiej (COSAC), jak również jej sprawozdania półroczne[6], począwszy od wejścia w życie Traktatu z Lizbony, zwłaszcza 50. posiedzenia COSAC w Wilnie w 2013 r.,

–    uwzględniając XX sprawozdanie półroczne COSAC, w szczególności jego fragment dotyczący legitymacji demokratycznej UE oraz roli parlamentów narodowych, jak również dialogu politycznego oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2014 r.,

–    uwzględniając wkład parlamentów narodowych w trakcie Konferencji Przewodniczących COSAC, zorganizowanej przez parlament grecki w Atenach w dniach 26 – 27 stycznia 2014 r.,

–    uwzględniając wytyczne dotyczące współpracy międzyparlamentarnej, przyjęte podczas Konferencji przewodniczących parlamentów Unii Europejskiej w Lizbonie dnia 21 lipca 2008 r.,

–    uwzględniając konkluzje konferencji międzyparlamentarnych w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), które odbyły się w dniach 9 – 10 września 2012 r. w Paphos (Cypr), 24 – 26 marca 2013 r. w Dublinie (Irlandia) oraz 4 – 6 września 2013 r. w Wilnie (Litwa), oraz wkład do konferencji międzyparlamentarnej w sprawie zarządzania gospodarką i finansami UE zgodnie z art. 13 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej, która odbyła się w dniach 16 – 17 2013 r. października w Wilnie (Litwa),

–    uwzględniając swoje rezolucje z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie problemów konstytucyjnych związanych z wielopoziomowym sprawowaniem rządów w Unii Europejskiej[7], jak również w sprawie stosunków Parlamentu Europejskiego z instytucjami reprezentującymi rządy krajowe[8],

–    uwzględniając sprawozdanie zatytułowane „W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej” przedstawione w dniu 5 grudnia 2012 r. przez przewodniczących Hermana Van Rompuya, Jean-Claude’a Junckera, José Manuela Barroso i Mario Draghi'ego,

–    uwzględniając konkluzje z posiedzeń Rady Europejskiej z dnia 13 i 14 grudnia 2012 r., 24 i 25 października 2013 r. oraz 19 i 20 grudnia 2013 r.,

–    uwzględniając art.130 Regulaminu,

–    uwzględniając swoją rezolucję z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie wprowadzania w życie Traktatu z Lizbony w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego[9],

–    uwzględniając art.48 Regulaminu,

–    uwzględniając sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych (A7-0255/2014),

A.  mając na uwadze, że obecne ramy instytucjonalne Unii Europejskiej określa się w TUE jako jeden z etapów procesu tworzenia coraz bardziej spójnej unii, uruchomionego w momencie ustanowienia Wspólnoty Europejskiej;

B.   mając na uwadze, że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i jej państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, a państwa członkowskie ułatwiają Unii wypełnianie jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać realizacji celów Unii;

C.  mając na uwadze, że art. 12 TUE odnoszący się do działań parlamentów narodowych wzmacnia zasadę lojalnej współpracy, stanowiąc, że ich celem jest aktywne przyczynianie się do prawidłowego funkcjonowania Unii;

D.  mając na uwadze, że granice kompetencji Unii określa zasada przyznania, której stosowanie opiera się na zasadach pomocniczości i proporcjonalności, a wszystkie instytucje UE wraz z parlamentami narodowymi czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości w aktach ustawodawczych;

E.   mając na uwadze, że legitymację i rozliczalność demokratyczną należy zapewnić na wszystkich szczeblach, na których są podejmowane i wdrażane decyzje, a także w ramach wzajemnych interakcji między tymi szczeblami;

F.   mając na uwadze, że podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska oraz podwójna legitymacja demokratyczna Parlamentu Europejskiego, wybieranego bezpośrednio przez obywateli, i państw członkowskich reprezentowanych w Radzie przez swoje rządy, które z kolei odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi i przed swoimi obywatelami;

G.  mając na uwadze, że Parlament Europejski i parlamenty narodowe są filarami podwójnej demokratycznej legitymacji europejskiej, każdy we własnym zakresie: pierwszy z nich jako instytucja, w której obywatele są reprezentowani bezpośrednio na szczeblu unijnym, a drugie z nich jako instytucje krajowe, wobec których odpowiadają bezpośrednio rządy poszczególnych państw reprezentowanych w Radzie;

H.  mając zatem na uwadze, że parlamenty narodowe nie stanowią „trzeciej izby” europejskich organów prawodawczych, lecz raczej instrument rozliczania drugiej izby Unii, czyli Rady;

I.    mając na uwadze, że uprawnienia parlamentów narodowych w zakresie zasady pomocniczości są wykorzystywane przez większość parlamentów narodowych bardziej jako instrument „dialogu politycznego” z instytucjami europejskimi;

J.    mając na uwadze, że należy zatem uznać różnego rodzaju wkład parlamentów narodowych za konstruktywne podejście;

K.  mając na uwadze, że parlamenty narodowe powinny rozwijać silne i spójne struktury powiązań z UE w celu zacieśnienia stosunków z instytucjami europejskimi i poszerzania wiedzy fachowej w sprawach europejskich;

L.   mając na uwadze, że parlamenty narodowe mają do odegrania szczególną rolę w konsolidowaniu „świadomości europejskiej” w państwach członkowskich oraz w zbliżaniu obywateli do Europy;

M.  mając na uwadze, że współpraca międzyparlamentarna może odegrać kluczową rolę w rozwoju integracji europejskiej poprzez wymianę informacji, wspólne zgłębianie problemów, wzajemne wzbogacanie się poprzez wspólne przemyślenia, ułatwienie transpozycji przepisów europejskich do prawa krajowego;

N.  mając na uwadze, że w związku z ustanowieniem międzyparlamentarnej konferencji w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), a także międzyparlamentarnej konferencji w sprawie zarządzania gospodarką, jak również zwiększenia roli międzyparlamentarnych posiedzeń komisji jako preferowanego kanału współpracy COSAC powinna pozostać forum regularnej wymiany poglądów, informacji i najlepszych praktyk w zakresie praktycznych aspektów kontroli parlamentarnej i skupić się przede wszystkim na omawianiu ogólnego stanu procesu integracji;

O.  mając na uwadze, że „dialog polityczny”, zwłaszcza wzmocniony dialog w ramach europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej, ustanowionego przez Komisję Europejską wraz z parlamentami narodowymi, wymaga większego zaangażowania Parlamentu Europejskiego w szczególności w perspektywie współzależności decyzji Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych;

P.   mając na uwadze, że z mechanizmu „żółtej kartki” skorzystano dotychczas dwukrotnie w odniesieniu do wniosku Monti II i wniosku w sprawie Prokuratury Europejskiej;

Q.  mając na uwadze, że zmiany wprowadzone do Regulaminu odzwierciedlają postanowienia Traktatu z Lizbony odnoszące się do roli parlamentów narodowych w UE;

R.   mając na uwadze, że należy odnotować rolę, jaką w kwestii współpracy międzyparlamentarnej odgrywa na obecnym etapie Konferencja przewodniczących parlamentów Unii Europejskiej;

S.   mając na uwadze, że po upłynięciu niemal pięciu lat od wejścia w życie Traktatu z Lizbony i w perspektywie przyszłych konwencji, stosunki między Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi należy nieustannie rozwijać w świetle nowych wyzwań; mając na uwadze, że wymaga to refleksji na temat doświadczeń zebranych w ramach poszczególnych form współpracy między Parlamentem Europejskim a parlamentami narodowymi w celu zapewnienia jeszcze większej legitymacji demokratycznej procesu integracji europejskiej, a także zapewnienia, aby kontrola demokratyczna odbywała się w odpowiednim czasie i na tym szczeblu, na którym decyzje są podejmowane i wdrażane, i aby wszystkie podmioty uczestniczące w procesie ustawodawczym otrzymywały niezbędne im informacje;

T.   mając na uwadze, że taką refleksję należy podjąć po zbliżających się wyborach europejskich w ścisłej współpracy z parlamentami narodowymi;

I.    Rola parlamentów narodowych w odniesieniu do legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej

1.   z zadowoleniem przyjmuje fakt, że zapisy Traktatów przewidują dla parlamentów narodowych szereg praw i obowiązków umożliwiających im aktywny wkład w prawidłowe funkcjonowanie Unii; uważa, że powyższe prawa i obowiązki dotyczą:

a)   aktywnego zaangażowania w sprawy UE (prawo do ratyfikowania traktatów, uczestniczenia w konwencie, o którym mowa w art. 48 TUE, kontrolowanie rządów krajowych, kontrolowanie zastosowania zasady pomocniczości, możliwość sprzeciwu wobec aktu ustawodawczego w sytuacjach wyjątkowych, transpozycja ustawodawstwa UE do prawa krajowego);

b)   dialog polityczny (współpraca międzyparlamentarna i wzajemna wymiana informacji z instytucjami europejskimi, w szczególności z Parlamentem Europejskim);

2.   uważa, że podwójna legitymacja demokratyczna UE – będącej unią narodów i państw członkowskich – stanowi część procesu ustawodawczego UE, a zapewniają ją Parlament Europejski i Rada; uważa, że aby państwa członkowskie były reprezentowane w UE w swoim jednolitym wymiarze w sposób w pełni demokratyczny, niezbędne jest, aby w stanowiskach rządów krajowych w Radzie należycie uwzględniano opinie parlamentów narodowych, co umocniłoby demokratyczny charakter Rady;

3.   podkreśla, że właściwą legitymację i rozliczalność należy zapewnić na szczeblu krajowym i unijnym – odpowiednio – przez parlamenty krajowe i Parlament Europejski; przypomina zasadę zawartą we wnioskach z posiedzenia Rady Europejskiej, które odbyło się w grudniu 2012 r., zgodnie z którą „[w]e wszystkich działaniach głównym celem pozostaje zapewnienie demokratycznej legitymacji i rozliczalności na szczeblu, na którym są podejmowane i wdrażane decyzje”;

4.   wyraża uznanie dla parlamentów narodowych za poczynienie kroków, które mają na celu:

a)   poprawę mechanizmów sterowania i monitorowania w celu zapewnienia większej spójności;

b)   zapewnienie ministrom i rządom poszczególnych krajów wstępnych wytycznych dotyczących ich prac w ramach Rady i Rady Europejskiej zgodnie z krajowymi ramami konstytucyjnymi;

c)   monitorowanie stanowisk zajmowanych przez ministrów i rządy poszczególnych krajów w Radzie i Radzie Europejskiej zgodnie z krajowymi ramami konstytucyjnymi;

d)   skuteczne sterowanie i monitorowanie wdrażania dyrektyw i rozporządzeń;

e)   zachęcenie Rady do zwiększenia przejrzystości jej debat nad aktami ustawodawczymi, przede wszystkim na etapie przygotowawczym procesu ustawodawczego, w celu zmniejszenia asymetrii informacyjnej między Parlamentem Europejskim i Radą;

f)    ocenę stosunków między komisjami Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych;

5.   uznaje rolę, jaką w procesie ustawodawczym UE odgrywają komisje Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych;

6.   w związku z powyższym ubolewa nad brakiem przejrzystości obrad ustawodawczych Rady oraz nad brakiem równowagi w przepływie informacji między Parlamentem Europejskim a Radą; wzywa Radę, aby dostosowała swój poziom przejrzystości do poziomu gwarantowanego przez Parlament Europejski, w szczególności na etapie przygotowawczym procesu ustawodawczego;

7.   uważa, że brak przejrzystości obrad Rady, zwłaszcza w przypadku aktów ustawodawczych, utrudnia faktyczne rozliczanie rządów z ich działań przez właściwy parlament narodowy;

8.   zauważa, że progi, o których mowa w art. 7 ust. 3 protokołu nr 2, osiągnięto dotychczas dwukrotnie w procesie monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości; przypomina, że celem mechanizmu wczesnego ostrzegania nie jest blokowanie europejskiego procesu decyzyjnego, lecz poprawa jakości ustawodawstwa UE poprzez dopilnowanie przede wszystkim, aby UE działała w ramach swoich kompetencji;

9.   w związku z powyższym uważa, że monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe i instytucje europejskie nie należy postrzegać jako zbędnego ograniczenia, lecz jako mechanizm zagwarantowania kompetencji parlamentów narodowych, ponieważ pomaga ono nadać kształt i treść pozytywnej działalności ustawodawczej UE;

10. uważa, że mechanizm wczesnego ostrzegania powinien być postrzegany i stosowany jako jeden z instrumentów aktywnej współpracy między instytucjami europejskimi a instytucjami krajowymi;

11.  z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w praktyce instrument ten wykorzystuje się również jako kanał konsultacji i dialogu opartego na współpracy między poszczególnymi instytucjami wielopoziomowego systemu UE;

12. uważa, że uzasadnione opinie przekazane przez parlamenty narodowe powinny być brane pod uwagę przez instytucje, również po to, aby zrozumieć, jakie działania powinna podjąć Unia, aby w optymalnym stopniu spełnić założenia planowanych działań ustawodawczych, oraz wzywa Komisję, aby ta w szybki i rzetelny sposób odpowiadała na uzasadnione opinie oraz na wkład parlamentów narodowych;

II.  Stosunki międzyparlamentarne w kontekście stopniowej integracji europejskiej

13. przypomina, że współpraca międzyparlamentarna w Europie nie zastępuje zwykłej kontroli parlamentarnej, jaką Parlament Europejski prowadzi w zakresie kompetencji powierzonych mu na mocy Traktatów oraz jaką parlamenty narodowe prowadzą w odniesieniu do rządów poszczególnych państw w zakresie spraw europejskich; uważa, że taka współpraca ma na celu:

a)   wspieranie wymiany informacji oraz dobrych praktyk między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim w celu umożliwienia wszystkim z nich skuteczniejszego kontrolowania i pełniejszego wkładu bez uszczerbku dla ich kompetencji;

b)   zagwarantowanie efektywnego wykonywania kompetencji parlamentarnych w kwestiach związanych z UE;

c)   wspieranie wymiaru parlamentarnego i autentycznie europejskiej polityki;

14. uważa, że posiedzenia międzyparlamentarne są „punktami łączącymi” polityki europejskie z polityką krajową i usprawniają ich efektywne przenikanie się; uważa, że mają one na celu w szczególności umożliwienie parlamentom narodowym uwzględnienia w debatach organów narodowych perspektywy europejskiej, a Parlamentowi Europejskiemu, w debatach europejskich, perspektyw poszczególnych krajów;

15. przypomina, że oryginalny europejski system międzyparlamentarny nadal nabiera kształtu i musi odzwierciedlać podejście oparte na konsensusie zgodnie z tytułem II art. 9 protokołu (nr 1) do Traktatu z Lizbony, według którego do wspólnych zadań Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych należy określenie w drodze konsensusu zasad współpracy międzyparlamentarnej z Unią i promowanie jej, chociaż wszelkie próby opracowania wspólnych ram współpracy międzyparlamentarnej są nadal przedwczesne;

16. z zadowoleniem przyjmuje działania podjęte zgodnie z zaleceniami grupy sterującej ds. stosunków z parlamentami narodowymi od wejścia w życie Traktatu z Lizbony na rzecz zintensyfikowania współpracy między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim, w szczególności w odniesieniu do planowania i zwiększenia liczby międzyparlamentarnych posiedzeń komisji (50 od 2010 r.), przekazywania posłom i właściwym organom politycznym dokumentów przekazanych przez parlamenty narodowe (uzasadnione opinie i uwagi), wprowadzenia wideokonferencji, promowania wizyt dwustronnych, usprawnień technicznych międzyparlamentarnej wymiany informacji w sprawach UE (IPEX), zwiększenia liczby projektów współpracy w ramach Europejskiego Centrum Badań i Dokumentacji Parlamentarnej (ECPRD), wizyt urzędników administracji oraz wymiany informacji i najlepszych praktyk; uważa, że te działania pomagają zwiększyć skuteczność i koncentrację stosunków międzyparlamentarnych, przyczyniając się jednocześnie do demokratyzacji parlamentarnej;

17. podkreśla, że posiedzenia międzyparlamentarne powinny być organizowane w ścisłej współpracy z parlamentami narodowymi w celu zwiększenia ich efektywności i jakości; zaleca zatem ich uwzględnianie na najwcześniejszym możliwym etapie sporządzania porządku posiedzeń międzyparlamentarnych;

18. uważa, że rozwój posiedzeń międzyparlamentarnych powinien opierać się na rozwiązaniach praktycznych uwzględniających specyfikę każdego rodzaju posiedzenia;

19. oczekuje, że aby unikać nakładania się działań, obniżyć koszty i zwiększyć efektywność posiedzeń i konferencji międzyparlamentarnych, zostanie zwiększona koordynacja wewnętrzna i zewnętrzna między programem zaproponowanym przez parlament państwa członkowskiego sprawującego w danym momencie prezydencję w Radzie Europy a programem prac poszczególnych komisji Parlamentu Europejskiego;

20. odnotowuje znaczenie Konferencji przewodniczących parlamentów Unii Europejskiej dla współpracy międzyparlamentarnej;

21. wyraża uznanie dla skuteczności międzyparlamentarnych posiedzeń komisji i oczekuje również zacieśnienia współpracy w poszczególnych kwestiach ustawodawczych na szczeblu sprawozdawców;

22. z zadowoleniem przyjmuje skuteczne posiedzenia grup politycznych i europejskich partii politycznych w ramach uzgodnień dotyczących współpracy międzyparlamentarnej w UE; apeluje o dalsze popieranie tych posiedzeń jako skutecznego sposobu rozwinięcia prawdziwie europejskiej świadomości politycznej;

23. uważa, że również w świetle nowych konferencji międzyparlamentarnych w sprawie WPZiB i WPBiO oraz konferencji międzyparlamentarnej w sprawie zarządzania gospodarką COSAC mogłaby stać się forum dyskusji na temat ogólnego stanu procesu integracji;

24. z zadowoleniem przyjmuje rolę, jaką odgrywa platforma IPEX, przede wszystkim jako instrument wymiany informacji dotyczących procedur kontroli parlamentarnej, mimo trudności językowych, jakie mogą się czasami pojawiać; oczekuje, że w celu optymalizowania dialogu między parlamentami, parlamenty narodowe będą przywiązywały szczególną wagę do zasady wielojęzyczności;

25. podkreśla, że współpraca międzyparlamentarna musi być otwarta i integracyjna i wyraża obawy w związku z tymi posiedzeniami międzyparlamentarnymi, które wykluczają niektóre parlamenty i są organizowane bez należytych konsultacji w celu przyjmowania stanowisk dotyczących spraw UE, które nie są oparte na konsensusie;

26. stwierdza, że „dialog polityczny” ustanowiony w ramach inicjatywy Barroso w 2006 r. oraz mechanizm wczesnego ostrzegania są dwiema stronami tego samego medalu; odnotowuje rozwój szerokiego spektrum stosunków między parlamentami narodowymi a Komisją Europejską oraz utworzenie „wzmocnionego dialogu politycznego” w zakresie europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej;

III. Zmiany i propozycje

27. proponuje, aby rozwijać wzajemne zrozumienie między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim, które mogłoby stanowić podstawę skutecznej współpracy na mocy art. 9 protokołu nr 1 do Traktatu z Lizbony oraz art. 130 Regulaminu;

28. oczekuje, że w ramach współpracy międzyparlamentarnej UE będą miały miejsce regularne, pogrupowane tematycznie i skuteczne posiedzenia grup politycznych i europejskich partii politycznych;

29. podkreśla, że współpraca międzyparlamentarna musi zawsze dążyć do jednoczenia „właściwych osób we właściwym momencie, by w racjonalny sposób omówić właściwy temat”, tak aby umożliwić wzbogacenie decyzji we właściwych obszarach kompetencji wartością dodaną prawdziwego dialogu i należytej debaty;

30. uważa, że COSAC powinna pozostać forum regularnej wymiany poglądów, informacji i najlepszych praktyk w zakresie praktycznych aspektów kontroli parlamentarnej;

31. proponuje, aby COSAC zajmowała się również szczegółową oceną problemów, jakie napotykają parlamenty narodowe w wykonywaniu uprawnień przysługujących im na mocy Traktatu z Lizbony; przypomina, że działania Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych w ramach COSAC powinny się uzupełniać;

32. przypomina, że w odniesieniu do konferencji w sprawie zarządzania gospodarką opartej na art. 13 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej porozumienie osiągnięte w kwietniu 2013 r. przez przewodniczących parlamentów UE na konferencji w Nikozji przewiduje szereg rozwiązań dla tej konferencji oraz ukończenie przeglądu tych rozwiązań w 2015 r. podczas Konferencji przewodniczących parlamentów Unii Europejskiej w Rzymie; jest zatem zdania, że każda procedura przyjmowania rozwiązań praktycznych w odniesieniu do konferencji w sprawie zarządzania gospodarką przed dokonaniem tego przeglądu byłaby przedwczesna, a zatem należy jej unikać;

33. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji, a także rządom i parlamentom państw członkowskich.

• [1]  Teksty przyjęte, T4-0319/1997.
• [2]  Dz.U. C 284 E z 21.11.2002, s. 322.
• [3]  Dz.U. C 212 E z 5.8.2010, s. 94.
• [4]  Teksty przyjęte, P7_TA(2014)0061.
• [5]  http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/euspeakers/getspeakers.do
• [6]  http://www.cosac.eu/
• [7]  Teksty przyjęte, P7_TA(2013)0598.
• [8]  Teksty przyjęte, P7_TA(2013)0599.
• [9]  Teksty przyjęte, P7_TA(2014)0249.

UZASADNIENIE

Celem niniejszego sprawozdania jest zwrócenie szczególnej uwagi na kluczowy aspekt w dążeniu do większej integracji UE. Zachodzi bowiem konieczność odnowienia związku między obywatelami a Europą: co wobec tego mogą zrobić instytucje? Do instytucji europejskich należy zaliczyć również parlamenty państw członkowskich UE. Faktycznie stanowią one część „europejskiego systemu parlamentarnego”. Można by wręcz stwierdzić, że są one nie tylko organami danych państw, lecz również organami UE. W istocie ich zadaniem jest doprowadzenie do sytuacji, w której organ, który może być postrzegany jako druga izba UE, czyli Rada, stanie się w pełni demokratyczny, oraz przybliżenie obywateli do Europy.

Parlament Europejski (PE) poświęcił wiele uwagi roli parlamentów narodowych w celu znalezienia odpowiedzi na hipotezę zakładającą istnienie „deficytu demokratycznego” w UE oraz znalezienia odpowiedniego wsparcia w tworzeniu świadomości europejskiej. Niedługo po wejściu w życie Traktatu z Lizbony została ustanowiona grupa sterująca ds. stosunków z parlamentami narodowymi. W przeszłości PE trzykrotnie zajmował się tą kwestią: w 1997 r. w sprawozdaniu Annemie Neyts-Uyttebroeck, w 2002 r. w sprawozdaniu Georgio Napolitano oraz w 2009 r. w sprawozdaniu Elmara Broka. Rola parlamentów narodowych była tematem wielu posiedzeń COSAC w trakcie obecnej kadencji, a kwestionariusz przeprowadzony w ramach 21. sprawozdania śródrocznego, który ma być przedstawiony w trakcie następnego posiedzenia COSAC w czerwcu w Atenach, zawiera rozdział poświęcony właśnie współpracy między parlamentami narodowymi a PE.

W ramach tych szeroko zakrojonych rozważań nad stosunkami między PE a parlamentami narodowymi to sprawozdanie przypada na moment kryzysu oraz braku zaufania obywateli wobec Europy, w związku z czym zachodzi pilna potrzeba dalszej „europeizacji” parlamentów narodowych.

Zasadniczo należy zadać sobie pytanie, w jakim zakresie został wdrożony Traktat z Lizbony w odniesieniu do roli parlamentów narodowych, co należy skorygować lub dodać oraz, przede wszystkim, w jaki sposób parlamenty narodowe powinny zostać ujęte w ogóle działań instytucji europejskich.

Idea „europejskiego systemu parlamentarnego” wydaje się zasadna w oparciu o art. 12 TUE, na mocy którego „parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii”. Również w protokole nr 1 funkcja parlamentów narodowych jest postrzegana jako aktywne działanie przyczyniające się do integracji europejskiej, do tego stopnia, że umawiające się strony podzielają cel zakładający zachęcenie parlamentów narodowych „do bardziej aktywnego udziału w działaniach Unii Europejskiej”. Naturalnie postrzeganie roli parlamentów narodowych zależy w znaczącym stopniu od koncepcji integracji europejskiej. Jeśli zgodnie z art. 1 TUE aktualna sytuacja regulacyjna UE nie opisuje osiągniętego celu, a jedynie punkt w trwających dążeniach, odbiór aktywnej roli parlamentów narodowych należy rozumieć jako wkład w dążenia do „Unii coraz bardziej zbliżającej narody Europy” (art. 1 TUE), a jeśli tworzenie Unii jest postrzegane jako ambitny projekt polityczny niezbędny dla wspierania pokoju, wartości i dobrobytu narodów Unii (art. 3 TUE), nie jest niewłaściwym mówienie o wymiarze europejskim jako o niezbędnym elemencie każdego działania parlamentarnego oraz stosunków między PE a parlamentami narodowymi i nie może opierać się na rywalizacji lub kontraście, ale na współpracy.

W znanym orzeczeniu niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., które otworzyło drogę dla ratyfikacji Traktatu z Lizbony przez Niemcy, znajduje się stwierdzenie, że państwa pozostają „panami Traktatów”. To logiczne stwierdzenie, jednak jeśli wymiar europejski jest niezbędną cechą parlamentów narodowych, to rozumie się, że ich udział w suwerenności państw w odniesieniu do działań, jakie należy podjąć w dążeniu do integracji poprzez nowe traktaty, wiąże się z zaangażowaniem, które wykracza poza niezmienne uprawnienie do interwencji w sprawie ratyfikacji. Z powyższego wynika udział parlamentów narodowych w konwencie, o którym mowa w art. 48 TUE, oraz przysługujące im prawo do otrzymywania z wyprzedzeniem określonych informacji dotyczących każdego wniosku o rozszerzenie Unii.

Wydaje się jednak, że takie dostosowanie pierwotnych uprawnień parlamentów narodowych rozumianych jako organy państwowe, o których mowa w art. 12 lit. d) i e) TUE nie przekształca ich w organy latu sensu struktur europejskich. I odwrotnie w preambule protokołu nr 1 precyzyjnie określa się dwie kategorie obowiązków parlamentów narodowych wewnątrz struktury UE: kontrola nad rządami poszczególnych państw oraz wkład w konsultacje.

Weryfikacja sama w sobie oraz jako pierwszy aspekt wprowadzany w życie ma kluczowe znaczenie dla koncepcji, zgodnie z którą w UE już istnieje pewien rodzaj dwuizbowości: obok PE, będącego przedstawicielem narodów, istnieje Rada, będąca kolegialnym przedstawicielem państw. Jednak aby państwa były reprezentowane w swoim jednolitym i demokratycznym wymiarze, niezbędne jest, aby stanowisko rządów odzwierciedlało orientację parlamentów. Powinny one zatem prowadzić dialog z właściwymi ministrami przed każdym posiedzeniem Rady i po nim. Taka działalność nie jest tylko wewnętrzną potrzebą poszczególnych państw, lecz ma wymiar autentycznie europejski. Należy zatem ponownie podkreślić, że parlamenty narodowe nie stanowią trzeciej izby w europejskiej strukturze konstytucyjnej, ale są organami zwiększającymi demokratyczność drugiej izby, czyli Rady.

Niemniej jednak uprawnienie do podejmowania działań autonomicznych i bezzwłocznie przynoszących efekty w postaci skutków prawnych wydawałoby się przysługiwać parlamentom narodowym w przypadku kontroli zastosowania zasady pomocniczości. Jednak taką kontrolę można interpretować nie jako narzędzie służące hamowaniu i blokowaniu działań, mimo wielu ograniczeń opisanych w protokole nr 2, ale bardziej jako okazję do aktywnej i wspierającej współpracy, nawet jeśli tylko na poziomie konsultacji, a nie na poziomie obrad. Przy głębszym zbadaniu sprawy dochodzi się do wniosku, że pomocniczość stanowi w istocie rację bytu UE, a nie ograniczenie. UE istnieje, ponieważ państwa członkowskie samodzielnie nie są w stanie zrealizować celów związanych z pokojem i dobrobytem ustanowionych w art. 2 TUE. W związku z tym różne „uzasadnione opinie” powinny być interpretowane nie jako wskaźnik negatywny dotyczący tego, czego UE nie powinna robić, lecz raczej jako pozytywna sugestia dotycząca tego, co zrobić powinna.

W zakresie tego, co nazywane jest „funkcją doradczą”, ale co można by określić lepiej jako „dialog polityczny”, stosunki między PE a parlamentami narodowymi są szczególnie intensywne i powinny podlegać bardziej precyzyjnej regulacji, której struktura będzie opierała się nie na logice zastąpienia lub dopełnienia w kwestiach decyzyjnych, ale na wartości dodanej dla działań politycznych i ustawodawczych PE. Kwestia współpracy międzyparlamentarnej podlega zapisom art. 12 lit. f) oraz, w szczególności, art. 9 i 10 protokołu nr 1.

Liczba konferencji międzyparlamentarnych stopniowo wzrasta, zarówno na szczeblu posiedzeń ogólnych, jak i na szczeblu komisji. Najistotniejszą zmianą było zainicjowanie regularnych posiedzeń dotyczących polityki zagranicznej i wspólnego bezpieczeństwa oraz obszaru zarządzania gospodarką i finansami w ramach wdrażania art. 13 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu (tzw. paktu fiskalnego), rozpoczęto natomiast prace nad koncepcją systematycznych konferencji międzyparlamentarnych dotyczących kontroli nad Europolem.

Takie mnożenie się posiedzeń rodzi problem upraszczania mającego na celu unikanie nakładania się działań oraz zapewnienie konkretnych rezultatów. Należy również zrozumieć, do czego sprowadza się funkcja pełniona przez COSAC oraz czy pełni ona w ogóle jakąkolwiek funkcję. Wydaje się, że bardziej zasadne są posiedzenia mające określony temat. Są one przydatne zawsze, ponieważ umożliwiają wzajemne poznanie się ustawodawców oraz wymianę doświadczeń w odniesieniu do dobrych praktyk parlamentarnych. Jednak aby zapewnić efektywną współpracę zalecaną w art. 2 protokołu nr 1, należy zrobić znacznie więcej. Chodzi tu o formułowanie opinii dotyczących określonych projektów ustawodawczych oraz konkretnych wyborów politycznych, tak że posiedzenia komisji wydają się być najbardziej odpowiednią formą spotkań. Ich wartość dodana pod względem demokracji umożliwia rozszerzenie zakresu oraz pogłębienie rozważań na etapie przedustawodawczym.

W celu uregulowania tej kwestii art. 9 protokołu nr 1 stanowiącego załącznik do TUE sugeruje „porozumienie międzyinstytucjonalne”, a art. 130 odpowiednio zmienionego Regulaminu PE wyraźnie je przewiduje. To jedno z zaleceń zawartych w Traktacie z Lizbony, które nie zostało jeszcze wdrożone, którym należy się zająć w następnej kadencji parlamentarnej.

Najbliższe sprawozdanie śródroczne, które zostanie przedstawione COSAC w czerwcu, będzie dotyczyło przyszłości COSAC. Konferencje w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO) oraz w sprawie zarządzania gospodarką i finansami przynoszą dobre rezultaty, ale błędem byłoby oczekiwanie, że doprowadzą one do zniesienia funkcji COSAC. Jeśli UE w obecnej formie nie stanowi osiągniętego celu, ale jeden z etapów dążenia do integracji, to potrzebny jest planista, który będzie okresowo weryfikował postępy prac. COSAC powinna być rozumiana jako forum, na którym podejmuje się rozważania na temat stanu Unii.

Należy również zrozumieć znaczenie wyraźnej intensyfikacji i instytucjonalizacji przekazów informacyjnych między PE a parlamentami narodowymi. Najwyraźniej wzajemne informowanie się umożliwia parlamentom narodowym przekazywanie PE bardziej uzasadnionych ocen, a PE umożliwia przyjmowanie decyzji przy szerokim poparciu, w związku z czym również parlamenty narodowe będą mogły szybciej i bardziej efektywnie przenosić przepisy europejskie do wewnętrznych systemów prawnych. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że zadaniem intensywnej sieci informacyjnej jest wprowadzenie na stałe „europejskiego myślenia” do wszystkich działań parlamentów narodowych. Można mówić o pewnym rodzaju „odwróconej pomocniczości”: parlamenty narodowe mogą znacznie lepiej kształtować świadomość europejską niż PE. W momencie, kiedy zbliżają się wybory do Parlamentu Europejskiego, które mogą zdecydować o przyszłości UE, to co mówią politycy w poszczególnych państwach obywatelom, których reprezentują, odgrywa pierwszorzędną rolę. W tym kontekście tworzenie prawdziwie europejskich partii politycznych zyskuje ogromne znaczenie.

GŁOSOWANIE IMIENNE PODCZAS GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO

Posłowie głosujący za: 13	ALDE : Andrew Duff, Stanimir Ilchev   PPE : Zdravka Bušić, Carlo Casini, Marietta Giannakou, Constance Le Grip, Andrej Plenković, Tadeusz Ross, Algirdas Saudargas, György Schöpflin, Rainer Wieland   Verts/ALE : Gerald Häfner, Indrek Tarand
Posłowie głosujący przeciw: 4	ECR : Ashley Fox, Daniel Hannan   EFD : Morten Messerschmidt   NI : Andrew Henry William Brons
Posłowie wstrzymujący się od głosu: 7	GUE/NGL : Helmut Scholz   S&D : Marino Baldini, Roberto Gualtieri, Enrique Guerrero Salom, David Martin, Sandra Petrović Jakovina, Luis Yáñez-Barnuevo García

WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGO W KOMISJI

Data przyjęcia	18.3.2014
Wynik głosowania końcowego	+: –: 0:	13 4 7
Posłowie obecni podczas głosowania końcowego	Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Roberto Gualtieri, Enrique Guerrero Salom, Gerald Häfner, Daniel Hannan, Stanimir Ilchev, Constance Le Grip, David Martin, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Tadeusz Ross, Algirdas Saudargas, Indrek Tarand, Luis Yáñez-Barnuevo García
Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego	Marino Baldini, Marietta Giannakou, Anneli Jäätteenmäki, Andrej Plenković, Helmut Scholz, György Schöpflin, Rainer Wieland